国家经贸委


国家经济贸易委员会关于印发朱容基副总理的批示和《关于粉煤灰扩大利用情况的汇报》的通知
国家经济贸易委员会



各省、自治区、直辖市及计划单列市经贸委（经委、计经委）、新疆生产建设兵团经委，国务院有关部门，资源综合利用试点城市资源综合利用办公室：
今年10月27日，朱容基副总理在我委报送的《关于粉煤灰扩大利用情况的汇报》上作了批示。现将朱副总理的批示和《关于粉煤灰扩大利用情况的汇报》印发你们，请认真贯彻执行。

朱容基副总理的批示
10月27日朱容基副总理在我委报送的《关于粉煤灰扩大利用情况的汇报》上批示：
取得成绩宣传还不够，还可请新闻煤介加强宣传以便推广。税负问题，请仲藜、怀诚同志研示。

关于粉煤灰扩大利用情况的汇报（1994年10月25日）
朱容基副总理：
根据您1992年10月关于抓实事，抓粉煤灰、煤矸石扩大利用的批示精神，近两年我委把推动粉煤灰扩大利用作为资源综合利用的重点来抓，并着手煤矸石的扩大利用工作。遵照您在山西考察时对煤矸石综合利用的指示，我们正同有关部门研究，拟结合煤矿发展提出煤矸石扩大利
用的意见。现将粉煤灰扩大利用情况汇报如下：
一、基本情况
自1987年确定把粉煤灰作为全国资源综合利用的突破口以来，在各地区、有关部门的共同努力下，我国粉煤灰综合利用取得了很大进展。1993年全国公用电厂粉煤灰综合利用量为2993万吨，比1987年的1128万吨增长1．66倍，平均每年增加310万吨；比19
92年的2547万吨增加446万吨，增长17．5％。粉煤灰综合利用率由1987年的23．5％和1992年的31．9％提高到34．8％；1988至1993年累计综合利用粉煤灰9833万吨，相当于节省灰场建设投资10亿元，节约土地2万多亩，而且改善了环境，取
得了明显的经济和社会效益。目前，全国已有53个电厂粉煤灰综合利用率达到或超过100％，不仅吃掉了当年排灰，而且消化了部分历年存灰，实现了粉煤灰当年排放当年利用的良性循环。上海市1993年粉煤灰综合利用率达到90％以上，居全国首位。
粉煤灰利用途径不断扩大，技术水平不断提高。一是利用粉煤灰生产建材产品，主要用来生产粉煤灰粘土烧结砖、加气混凝土、陶粒、水泥原料和混合材等，占利用总量的35％；二是用作路基混合料和修筑路堤，占利用总量的25％；三是用于建筑工程，主要是在砂浆和混凝土中作
掺合料，占利用总量的11．3％；四是用于回填，占利用总量的15．4％；五是用于改良粘性土壤、复土造地和生产磁化肥等；六是从粉煤灰中提取高附加值产品，如选铁、选碳、回收漂珠和提取氧化铝等。
二、两年来的主要工作
1．组织制定《粉煤灰综合利用管理办法》。1993年我委在深入调查研究，广泛征求各方面意见，与有关部门反复协商的基础上，会同电力部、财政部、建设部、交通部、国家税务总局制定了《粉煤灰综合利用管理办法》。办法较之过去的一些政策规定，主要有以下几方面的变化
：（1）明确了粉煤灰综合利用必须坚持“以用为主”的指导思想；利用原则增加了“各方协作”和“谁排放、谁治理、谁利用、谁受益”。（2）明确了电厂对在核定合理运距范围内大用量直接利用粉煤灰给予适当的装运补助费。（3）对排放粉煤灰制定了一些限制性的措施。（4）对
过去在政策上一些不明确的规定重新进行了界定。目前各地区正在抓紧制定实施细则，已有3个省、自治区颁布了实施细则。
2．召开全国粉煤灰综合利用工作会议。根据前几年粉煤灰综合利用工作发展不平衡的情况，为了推动粉煤灰的扩大利用，我委于去年6月会同电力部在上海召开了“全国粉煤灰综合利用工作会议”。这次会议总结交流了1987年以来全国粉煤灰综合利用工作经验；制定了到本世纪
末我国粉煤灰综合利用的主要任务、具体目标；提出了粉煤灰扩大利用的对策措施。石万鹏、陆延昌同志到会讲了话。
3．认真抓好粉煤灰扩大利用的组织协调工作。去年2月，河北省政府提出在京深高速公路和石太线高速公路利用1000万吨粉煤灰修筑路堤。但由于电厂和交通部门在费用补贴问题上分歧较大，未能落实。为此，我委出面协调，并经河北省经贸委与有关部门反复协商，各方达成了
一致意见。现已决定，利用1500万吨粉煤灰修筑高速公路（相当于目前全国用量的50％），由电厂部门给予交通部门每吨5元的装运费补助，目前已进入施工阶段。这一重大举措对全国粉煤灰的扩大利用已产生积极的影响。
4．调查研究实行新税制后资源综合利用企业出现的问题和困难，并提出了税收优惠方案的建议。今年二季度我们组织地方经委、有关部门对部分资源综合利用企业进行调查。7月份，经商财政部向308个资源综合利用企业（其中粉煤灰综合利用企业53个）和废旧物资回收企业下
发了“关于实行新税制与原税制对比调查表”，并进行了汇总分析；请财政部的同志到企业进行了调查研究；召开了部分资源综合利用企业座谈会。在此基础上，提出了“关于资源综合利用企业和废旧物资回收企业税收问题的请示”的报告。我们把这项工作作为修订国发〔1985〕11
7号文的重要内容，为粉煤灰的扩大利用创造良好的条件。
5．组织粉煤灰综合利用技术的开发、示范和推广应用。我们把大掺量、低成本、效益好的粉煤灰综合利用新技术、新工艺、新设备以及投资省、大用量、直接利用粉煤灰技术作为重点，如组织开发了掺灰量达90％的粉煤灰烧结砖技术；支持高掺量粉煤灰新型建材产品和早强型粉煤
灰水泥的示范；支持粉煤灰分选技术的研究开发等。
6．组织粉煤灰综合利用技术与管理培训，以及国际交流与合作。为提高我国粉煤灰综合利用技术与管理水平，今年9月分别在北京、天津、上海举办了“中－欧粉煤灰综合利用研讨会”，请欧共体专家讲学，促进了中欧在粉煤灰综合利用政策与技术方面的交流与合作；11月初还将
在上海举办粉煤灰综合利用技术与管理培训班。
三、存在的主要问题
1．发展不平衡。一是地区间发展不平衡。目前有二分之一的地区粉煤灰综合利用率达到和超过全国平均水平，其中8个地区利用率达到50％以上；10个地区利用率不足30％。二是电厂间发展不平衡。全国有三分之一的电厂粉煤灰利用率达到或超过50％，有7个电力局粉煤灰
利用率低于15％，在大中型电厂中，还有13个电厂未开展综合利用，有的继续向江河湖海排灰。
2．实行新税制后，粉煤灰综合利用企业税负增加较多，企业亏损严重，生产经营出现萎缩势头。税改前粉煤灰综合利用企业享受的是减免税的优惠政策，即使这样，绝大多数为微利企业。税改后，这些企业税负均有较大提高，企业难以承受。今年1～4月，53个粉煤灰综合利用企
业新增值税比原增值税多交665万元，负担率为9．18％，增加了6．36个百分点。今年5月份后，虽执行了按6％计征增值税，但税负仍较重。5～6月新增值税比原增值税多交395万元，负担率为8．26％，增加了4．61个百分点。由于税负增加较多，企业难以为继。全
国最大的粉煤灰综合利用企业北京加气混凝土三厂，1993年在全部免税的情况下，仅盈利4697元。如果没有免税扶持，该厂今年将亏损500万元，为此，该厂已提出转产，而转产的后果是，近30万吨粉煤灰只能排向永定河，严重污染环境。
3．措施不力，政策执行得不好。在过去的管理办法中，行政干预多，经济手段少；鼓励性措施多，限制性措施少，缺乏约束力。有的排灰单位有条件利用但不利用，个别排灰单位在无人利用时不收费甚至主动送上门，而当用灰企业建成后，便开始收费，或以某种理由拒绝供灰；有的
因经济利益关系长期不能解决而严重影响粉煤灰的利用。“三同时”政策没有完全落实等。
四、下一步工作设想和近期工作安排
为了保证国民经济年均增长8～9％的速度，电力工业每年将新增装机1500万，与此相适应，到2000年粉煤灰产生量将达到1．6亿吨。如不充分利用，不仅要拿出数十亿元投资建储灰场，还将增加占地30万亩。因此，抓好粉煤灰的扩大利用势在必行。在去年召开的全国粉
煤灰综合利用工作会议上，我们提出了到本世纪末我国粉煤灰综合利用的主要任务、具体目标和对策措施：
——主要任务：坚持“以用为主”的指导思想，实行“因地制宜、多种途径、各方协作、鼓励用灰”和“谁排放、谁治理、谁利用、谁受益”的原则，不断扩大利用面，增加利用量，提高利用率，促进粉煤灰扩大利用有一个重大突破。
——具体目标：1995年确保实现利用粉煤灰3500万吨，力争达到4000万吨；2000年要确保实现利用粉煤灰5000万吨，力争达到6000万吨。
——对策措施：提高认识，切实加强组织领导；抓住有利时机，加快利用步伐；明确责任，各方协力，共同抓好粉煤灰的扩大利用；大力推进技术进步；加强宏观管理，强化监督职能。
近期，我们的主要工作是：
1．认真组织贯彻落实《粉煤灰综合利用管理办法》和全国粉煤灰综合利用工作会议精神。加强组织协调和督促检查工作，促进各地尽快出台实施细则。
2．积极争取税收优惠政策。我委《关于资源综合利用企业和废旧物资回收企业税收问题的请示》，国务院正在组织有关部门研究。我们将配合有关部门研究论证优惠政策方案建议，并提供有关素材和背景材料。若“方案建议”得到国务院批准，我们将抓紧落实，使综合利用企业尽快
走出困境。
3．把稳定用灰与大用量直接用灰结合起来，加快利用步伐。今后若干年，基础设施和市政工程建设都将有一个大的发展，我们将重点组织和协调各地在建筑工程和筑路等大用量直接用灰方面取得新突破。
4．加快粉煤灰综合利用的技术开发和推广，增加技术储备，提高技术水平。拟商铁道部组织铁路路基用粉煤灰技术的试验研究；组织粉煤灰分选技术、资源化技术的研究开发；安排若干大掺量、低成本、效益好的粉煤灰综合利用重点示范项目，提高粉煤灰制品的市场竞争能力；拟组
织评审和推荐一批粉煤灰综合利用先进技术。
以上汇报，当否，请示。



1994年12月1日
城管执法局强制拆除违法建筑的合法性分析—以“唐福珍案”为例

郑书宏　卢宇


　　成都市金牛区城管执法局强制拆除胡昌明违法建筑一案，因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡，在各大媒体吵得沸沸扬扬。该事件系各种复杂因素所致，涉及方方面面，现笔者仅从法律层面对本案进行简要分析。

案情介绍：

　　1996年8月，胡昌明与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，修建了面积达1600平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营。此后，胡昌明对所建房屋一直没有办理相关手续。２００７年８月，成都市决定修建市政道路金新路。为保证金新路施工顺利进行，金牛区有关方面多次与胡昌明沟通，要求其自行拆除该建筑。考虑到历史因素，金牛区有关方面拟给予适当补偿，但胡昌明拒绝接受，并提出了８００多万元的要价。2007年10月23日，成都市金牛区城市管理行政执法局给胡昌明下达了限期拆除违法建设事先通知书，10月29日，又给他下达了限期拆除违法建筑决定书，限令胡昌明在2007年11月3日24时前拆除。胡昌明未予理睬。２００９年４月１０日，金牛区城管执法局对胡昌明建筑实施拆除，遭到其前妻唐福珍组织亲属多人暴力阻挠执法，该次执法行动终因唐福珍采取往自己身上倾倒汽油的极端方式相威胁、为避免意外情况出现而终止。２００９年 11月13日，金牛区城管执法局工作人员对胡昌明建筑实施拆除。 　

法律分析：

　　本案虽因拆迁工作引发，但实质上金牛区城管执法局是依据规划及城市管理等相关法律和行政法规的规定，认定胡昌明的房屋是违法建筑并将其拆除而引发的纷争。本案中，争议焦点在于金牛区城管执法局是否是适格主体、胡昌明的违法行为是否因时效而应免于处罚以及其是否有权实施强制拆除。下面，笔者就该争议焦点分别进行分析：

一、限期拆除建筑决定的性质

　　行政处罚也称“行政罚”，是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。限期拆除的性质是否属于行政处罚，在理论界一直存在较大争议。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留等六类行政处罚措施，限期拆除并没有归为其中之一，但是该条同时规定法律、行政法规可以规定其他行政处罚措施。因此，考察作出限期拆除的决定是否属于行政处罚，应当考察是否有法律的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。同时，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条也对限期拆除做了明确规定。
　　据此，根据城乡规划法第六十四条、第六十八条以及《城市市容和环境卫生管理条例》的规定，限期拆除已经明确被规定，而根据行政处罚法第八条的规定，其性质属于行政处罚。

二、金牛区城管执法局作出拆除处罚决定的主体资格之合法性分析

　　本案中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，胡昌明兴建房屋应当获得城市规划部门的批准，同时根据该法律的规定，未经办理相关手续的应当限期拆除。据此，根据该法律之相关规定，规划部门是有权对胡昌明违法建筑行为作出拆除决定的行政机关。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2003年，成都市人民政府依据《国务院法制办关于在四川省成都市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，制定了《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。该办法第十一条规定，执法局依据城市规划法律、法规、规章的规定，有权对未取得建设工程规划许可证、不符合城市规划要求的违法行为实施行政处罚。根据以上相关规定，金牛区城管执法局行使该行政处罚权是有法律依据的。

三、关于本案行政处罚的时效

　　时效，是指一定的事实状态在经过一定的时间之后，便会依法发生一定法律效果的制度。 行政处罚时效分为追究时效和执行时效。所谓追究时效，是指行政处罚机关和其他有处罚权的组织对违法行为人依法追究法律责任的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究 。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，除法律另有规定外，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。同时，该条第二款规定，前述二年期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，则从行为终了之日起计算。
　　本案中，胡昌明是于1996年8月，在与金牛区天回镇金华村签订了《建房用地协议》后，但在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下，进行违法修建的。对其违法行为是否已经过了追究时效的认定，关键在于其违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”，但法律对此没有明确规定。对此，笔者认为，认定本案中胡昌明违法建筑的行为是否“有连续或者继续状态”的关键在于，能否将胡昌明违法建筑行为建成的房屋的存续状态作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。笔者认为，行政处罚法第29条规定得很明确，是从违法行为终了之日起计算两年的追究时效。本案中，胡昌明于1996年实施修建行为且其违法修建行为已经完成达十多年之久，因此，其追究时效已经届满。至于该违法建筑存续的事实，只是违法行为的结果。只有产生该结果的行为被认定违法并被撤销之后，其结果能才能被否定，因此，违法建筑的存续不能作为认定违法行为处于连续或者继续状态的依据。至于，城乡规划法，因其于2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往的原则，其不能作为评价胡昌明的建筑行为是否违法的依据。但是，《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。根据该条例的规定，“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”，不论其行为的发生时间，均可被要求限期拆除。因此，根据以上分析笔者认为，本案中行政处罚的追究时效并没有届满，行政机关仍旧可以对其进行追究。

四、金牛区城管执法局实施强制拆除的合法性分析

　　根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：行政机关自力强制执行、申请人民法院强制执行和可选择的行政强制执行。可选择的行政强制执行是指，某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。
　　就本案而言，《行政处罚法》、《城乡规划法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》分别对强制执行的主体进行了规定。其中，《行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。《城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。前述规定分别规定法院、县级以上地方人民政府责成的有关部门以及经政府批准的城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门。因此，前述法律规定之间发生冲突。就《城市市容和环境卫生管理条例》和《行政处罚法》之间的冲突而言，前者颁布于1992年，后者颁布于1996年，前者属于行政法规，后者属于法律。根据立法法的规定，《行政处罚法》属于上位法，《城市市容和环境卫生管理条例》属于下位法，二者冲突之时，应当以上位法为准。而就《行政处罚法》和《城乡规划法》而言，前者是专门规范行政处罚的一般法，《城乡规划法》则是规范城乡规范范围内的行政处罚的特别法，根据立法法的规定，特别法优于一般法。但是，《城乡规划法》第六十八条的适用情形是，城乡规划主管部门依据该法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。而本案中，《城乡规划法》并不能作为作出行政处罚的依据，因此，金牛区人民政府无权责成金牛区城管执法局实施强制拆除等措施。
　　因此，根据以上分析，本案中，金牛区城管执法局应当申请人民法院强制拆除。

①http://hi.baidu.com/65583069/blog/item/d207a57f8c2e3f0b28388ab2.html
②同①。

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