广东省江门市人民政府


印发江门市国家行政机关工作人员行政纪律处分审批权限暂行规定的通知 江府［2004］3号
各市、区人民政府，市府直属各单位：



　　《江门市国家行政机关工作人员行政纪律处分审批权限暂行规定》已经市政府十二届六次常务会议审议通过，现印发给你们，请按照执行。





　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　江府［2004］3号江门市人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年二月十日



江门市国家行政机关工作人员行政纪律处分审批权限暂行规定



第一章　适用范围和处分种类



　　第一条　本暂行规定适用于我市下列监察对象：


　　（一）市人民政府各部门及其国家公务员；



　　（二）市人民政府及市人民政府各部门任命的其他人员；



　　（三）下一级人民政府及其领导人员。



　　第二条　本暂行规定适用的人员有下列行为，但尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分。



　　（一）散布有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；



　　（二）玩忽职守，贻误工作；



　　（三）对抗上级决议和命令；



　　（四）压制批评，打击报复；



　　（五）弄虚作假，欺骗领导和群众；



　　（六）贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自已和他人谋取私利；



　　（七）挥霍公款，浪费国家资财；



　　（八）滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；



　　（九）泄露国家秘密和工作秘密；



　　（十）在外事活动中有损国家荣誉和利益；



　　（十一）参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动；



　　（十二）违反社会公德，造成不良影响；



　　（十三）经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；



　　（十四）其他违反纪律的行为。



　　第三条　监察机关受理国家行政机关工作人员和国家行政机关任命的其他人员不服行政处分的申诉，以及法律、法规规定的其他申诉。



　　第四条　行政纪律处分种类为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。



第二章　审批权限




　　第五条　由本市各级人民代表大会选举产生或其常务委员会任命的国家行政机关工作人员违法违纪，需给予行政纪律处分的按下列权限审批：



　　（一）给予市人民代表大会常务委员会任命的工作人员撤职、开除处分，须先由市人民政府提请本级人民代表大会依法罢免或人大常委会依法撤职或免职后，由市监察局提出处分意见，由市人民政府下达处分决定，报省人大常委会、省人民政府及市人大常委会备案。在罢免和撤职或免职前，市人民政府认为必要时可以停止其职务。给予这些人员警告、记过、记大记、降级处分，由市监察局提出处分意见，由市人民政府审批并下达处分决定，报省人民政府、市人大常委会备案。



　　（二）给予县级市、区人民代表大会选举产生的本级政府正、副市、区长的撤职、开除处分，须先由本级人民代表大会依法罢免或由县级市、区人民政府提请本级人大常委会依法撤职、免职后，由市监察局提出处分意见，再由市人民政府下达处分决定，报省人民政府和市人大常委会备案。在罢免或撤职、免职前，市人民政府认为必要时可以停止其职务。给予这些人员警告、记过、记大过、降级处分的，由市监察局提出处分意见，报市人民政府审批并下达处分决定，报省人民政府和市人大常委会备案。



　　第六条　对国家行政机关工作人员及政府或政府各部门任命的国有企业、事业单位负责人的行政处分，按下列权限审批：



　　（一）对市人民政府任命的正、副处级干部（含享受正、副处级待遇）需给予行政处分，由市监察局提出处分意见，报江门市人民政府审批，由市监察局下达处分决定。



　　（二）对市人民政府及其各部门任命的正、副科级（含正、副科级待遇）干部，给予警告、记过、记大过、降级、撤职的处分，除市监察局直接立案查处的外，按干部管理权限由所在单位审批并下达处分决定，报同级政府人事部门备案；给予开除处分的，由所在单位提出处分意见，报市监察局审批并下达处分决定，报市人民政府人事部门备案。



　　对县级市、区人大常委会任命的正局（科）职务的工作人员，给予警告、记过、记大过、降级处分的，由县级市、区监察局提出处分意见，由县级市、区人民政府审批并下达处分决定，报江门市监察局、县级市、区人大常委会备案；给予撤职、开除处分的，经县级市、区人民政府提请本级人大常委会依法撤职或免职后，由县级市、区人民政府下达处分决定，报市人民政府、市监察局和县级市、区人大常委会备案。



　　对县级市、区人民政府任命的正、副局（科）级的工作人员，给予警告、记过、记大过、降级处分的，由县级市、区监察局提出处分意见，报县级市、区人民政府审批，由县级市、区监察局下达处分决定；给予撤职、开除处分的，由县级市、区监察局提出处分意见，报县级市、区人民政府审批并下达处分决定，抄送同级人民政府人事部门备案。其中给予撤职、开除处分的，报市监察局备案。



　　（三）对市人民政府各部门科员以下工作人员，给予警告、记过、记大过、降级、撤职的处分，除市监察局直接立案查处的外，按干部管理权限由所在单位审批并下达处分决定，并报同级人民政府人事部门备案；给予开除处分的，由所在单位提出处分意见，报市监察局审批并下达处分决定，报市人民政府人事部门备案。



第三章　处分程序及受处分人的权利



　　第七条　需报监察机关审批的案件，先由所在单位调查提出处理意见。监察机关批准或作出处分决定后，应将处分决定书发给本人一份。

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　　第八条　受立案审查的人员，在处分决定未批准以前，不宜担任现职务的，监察机关可以建议人民政府或有关部门暂停其职务。



　　第九条　处分决定从批准之日起生效，受处分的人员对决定不服的，可以自收到处分决定之日起三十日内向作出决定的审批部门申请复审，审批部门应当自收到复审申请之日起三十日内作出复审决定；对复审决定仍不服的，可以自收到复审决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定。但复审、复核期间，不停止原决定的执行。



　　第十条　监察机关对国家行政机关工作人员作出处分后，应将处分决定书发给有关单位的组织、人事部门，并连同处分材料存入本人档案。



第四章　附则



　　第十一条　监察机关的职权、监察程序和附则按《中华人民共和国行政监察法》的规定执行。



　　第十二条　事业单位任命的工作人员有违犯纪律行为需给予行政处分的，可参照本办法，按干部管理权限处理，其处分决定应报人民政府人事部门备案。



　　第十三条　在党委机关、人大常务委员会、政协、法院、检察院、工会、共青团、妇联等单位的工作人员违犯纪律，需要给予行政处分的，由任命该工作人员的机关办理，并送同级人民政府人事部门备案，不需经过监察机关批准。



　　第十四条　县级市、区监察局可根据本地实际情况，参照本暂行规定，制定本市、区的具体规定。



　　第十五条　本暂行规定由市监察局负责解释。




论强化民事执行制裁措施
庄忠范

　　强制执行是人民法院根据债权人申请，利用国家强制力，强制债务人履行法律义务，维护债权人合法权益的法律活动。强制执行通过采取对财产查封、冻结、扣押、搜查、拍卖、变卖等措施来实现对债权人权利的保护。当这些强制措施无法实施或实施过程中遇到阻碍时，国家必须用制裁的手段来排除妨害。民事强制措施以债务人之财产为对象，制裁措施则以对债务人人身之强制为原则。适用制裁措施是有效实施强制执行措施之必要保障，是国家强制力的终极表现。现行强制执行法律一般并未将强制执行措施与制裁措施严格区分开来，这不利于我们探讨制裁措施的重要意义。在立法体系中，制裁的范围包括对判定债务人人身方面的所有措施。我们在这里不去讨论每一项制裁措施及适用条件，而要探讨制裁措施的重要性及如何强化制裁措施等问题。
一、强化制裁措施才能保证民事法律执行得到充分尊重
　　在我们这个缺乏法治文明的古老国度里，法治从开始就遇到了严重的挑战。在从人治到法治的转换过程中，一方面是法律制定的多了，另一方面对抗法律的剧烈程度不断使国家强制力的威信大打折扣，法律权威难于树立，债权人的权利不能有效得到司法保护。“执行难”严重阻碍法律实施，可以说是人治对法治挑战的集中表现。在民事强制执行过程中，法律的严肃性和对所有权保护的重要性受到债务人、关系人甚至某些政府官员的普遍漠视和不尊重，恶意避债现象相当普遍，地区和部门利益高于法律利益。财产所有权不能得到有效保护的恶果是人们不会去开发、利用资源和最大限度地发挥资源效益，不能使资源从生产效益低向生产效益高的人手中转移，交易陷入无序状态，民众失去对行为进行评价判断的标尺，经济不能建立稳定的发展基础。
　　要建立现代市场经济体系，建立和保障一种法律秩序是最重要的。只有在法律秩序下，才能实现公平正义，才有交易安全和公共安全，人的自由才能得到最大程度的实现。法律秩序的建立必须靠法律权威，法律权威的树立与法律制裁的有效性紧密联系在一起。二十世纪世界最流行的法律经济学派特别重视法律制裁的有效性，强调必须运用所有的制裁手段来维护法律的神圣性，制裁的效果不能是不痛不痒的，必须使之达到抑制犯法行为不再发生的结果。在这种理论指导下，发达国家都重视制定完善的制裁法律，刑事法律广泛运用到民事司法领域，给予财产所有权最完善的保护。蔑视法庭、攻击法官、拒绝法庭传唤、不执行法庭命令、恶意逃避债务等行为必须得到追究。在媒体上攻击法律生效裁决将被裁定有罪予以惩处(理由是损害了法律尊严)。正因为有完善的法律制裁保障体系，使民事生效法律文书得到普遍的尊重和执行。
　　十五大确定的“依法治国”方略，中央(1999)11号文件关于转发最高人民法院解决执行难问题的报告，都提出了一个树立司法权威的问题。司法权威的树立一方面靠公正司法，另一方面就是要靠强化法律制裁。正如列宁所说的，没有国家强制力保障的法律只是一纸空文。用什么来保证法律的实行呢?就是要对不执行的人加以惩办。解决民事判决执行难问题的出路在于强化法律制裁措施。
二、制裁的理由和制裁的有效性
　　判定债务人不能自觉履行法律义务使法律权威性受到严重挑战，因为必须要予以制裁。制裁的理由：(1)判定债务人不仅不能主动履行法律裁决确定的义务，且不能采取积极态度配合法院强制执行，其行为具有明显的违法性。这不仅表现在经济交往活动中被法律确认为违反交易规则、不诚实信用、不公平交易等，且在法律裁决之后，仍不能反悔过错行为，不自觉履行法律义务，显见其行为本身不仅对债权人财产权利侵犯，且蔑视法律本身。既然其连法律责任都不能积极承担，更妄谈道义责任，实为缺乏信义及操守不良人格。因此法律上应当予以制裁。(2)既然法律已对纠纷作出裁决，裁判的客体——标的物的归属(或者应履行给付的金额)之财产权利应明确属债权人所有。判定债务人在法律裁决生效后仍然拒不交付，显属非法侵占他人财产。当其不能自愿交付时，一旦债权人申请，法院即应在强制执行的同时按照判决给予债务人双倍支付违约金或缴付滞纳金等惩罚性执行，遇到妨害时当然要予以制裁。(3)对故意隐匿财产，强制转移已查封、扣押的财产，暴力抗拒法院采取强制措施的，其行为性质已与故意盗窃、强行侵占、强抢他人财产没有区别，对这类严重违法行为必须予以刑罚上的严厉制裁。
　　要坚持制裁有效性原则，即必须是以排除对强制执行的妨害并遏制此类行为不再发生。要针对不同的情况确定不同的有效制裁方法。有效性的标准是采取的制裁措施所产生的威慑，使潜在的违法者知道因违法不能获取到利益，且所受到的惩罚痛苦远远大于获取利益的快乐，从而自觉选择守法之路。比如判定债务人从拖延执行中获取了100万的利益，而法院仅对其罚款3万元。显然这种处罚措施不仅没有造成判定债务人心理上的压力，相反会纵容了不法行为，选择的制裁措施就是错误的。当然我们并不优先选择制裁措施，如有对财产实施强制执行的办法，当然应对财产实践强制执行措施。只有在遇到妨害时，制裁措施才发挥作用。
　　建立一整套科学严谨有效的制裁体系是非常重要的，应当开展这方面问题的研究。制裁体系包括实体体系和程序体系。实体体系包括由轻至重的各种制裁手段；程序体系是保证各种制裁手段具有可操作性、实用性和准确性，使法律资源转化为促进社会发展的动力，它不能使各种制裁措施变成一种摆设。
三、现行制裁体系的缺陷
　　强制执行一直陷于一种困顿状态，这个矛盾因案件数量的急剧增加而变得十分突出了。产生这种现象的原因很多，其中重要的一条是制裁措施存在明显的问题。繁琐的程序使得本来规定就不完善的制裁措施无法发挥其应有的作用，更有传统法律思想的负面影响。表现为：
　　一是在民事执行领域轻刑事制裁。重视公法意义上对政权的危害，关心行为是否达到“危害社会的某种程度”，而轻视私法意义上所有权的保护，认为民事案件仅是当事人之间权利义务。在制裁方面，严格民事责任与刑事责任的区分，严格限制对债务人人身的拘束，完全忽略刑事制裁在民事执法领域中的运用。
　　二是认为民事案件属民间纠纷，人民内部矛盾，要以说服教育为主，“不要动辄制裁”，忽略了民事法律执行的强制性和制裁的重要性，总是强调要防止滥用，却不讲如何充分运用。
　　“对一些肯定可以说是妨害执行的消极行为，如故意躲避拒不与执行人员见面，拒不回答执行人员的询问，不如实陈述财产状况，拒不提供有关财产状况的证明文件等，现在还没有明确规定是否可以采取强制措施。讨论中多数意见基本上采取否定态度。”(最高人民法院执行工作办公室编《〈关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)〉讲座》第196页。)这段文字可以说是制裁措施存在问题及传统法律思想负面影响的集中反映。这些解释注定要使执行工作从一开始就陷入艰难和被动之中。
　　执行中发传票给判定债务人，通知到庭接受调查。这种传唤与诉讼阶段的传唤有本质的区别，不能混同。诉讼阶段的传唤，对当事人来说意味着一种权利，即在法庭上进行申辩，如不到庭意味着放弃诉讼权利，拘传仅适用于必须到庭的被告，如追索赡养费、抚育费、扶养费、抚恤金和劳动报酬几类案件。执行中的传唤则用于调查债务人的财产状况，强制其履行法律义务。到庭对判定债务人是一种法律义务，是必须的。在法院不能掌握判定债务人财产线索的情况下，传唤到庭就成为必经程序，不到庭即应被强制到庭，到庭后不提供财产凭证或虚假提供应受到法律制裁，这样法律才能发挥效用。执行《规定》中第97条、98条规定“债务人需经二次合法传唤拒不到庭，可以拘传，询问后不得限制债务人的自由”。为什么要经过二次传唤?为什么规定不论债务人是否配合都不能限制债务人的自由?这种规定对人民法院正当行使司法权变成了一种限制。由于这种立法上的失误，以致于实践中有些法院扭曲地把应由债务人承担的必须提供财产情况的责任强加给债权人，也导致执行工作大量耗费在外查找债务人财产，如查询众多的无存款的银行帐号，搜取、收买情报。这种低效率的执行方式根源在于制裁措施的软弱。
　　刑事诉讼程序的规定，制约了刑法的威慑与制裁。我国刑法对民事执行方面的极端行为规定了四个罪名，即拒不执行判决裁定罪，妨害公务罪、妨害作证罪、非法处置查封、扣押、冻结财产罪。刑事诉讼法确立的犯罪行为地管辖原则也适用上述四项犯罪。这项规定在现实“地方保护主义”和“司法地方化”盛行的情形下，显得非常不适宜，实践中难于操作，使许多应该受刑事追究的不能被追究。犯罪行为地法院管辖原则忽略了民事执行案件的特点，忽略了刑事追究与执行法院执行案件的密切联系，不符合民事执行工作的实际需要。
　　关于司法拘留的规定，有两个问题制约这项措施发挥其应有作用：一是审批程序，二是期间规定。司法拘留由庭长审批，院长决定并签发。这种严格的做法确实起到了防止滥用制裁措施的功效，却走向另一个极端，不能授权执行法官在执行现场适时地根据实际情况采取措施，丧失最佳执行时机。院长审批决定，实际上是“司法行政化”的表现，应予修改。司法拘留可否由三名执行法官决定制来替代?司法拘留期间的规定，可以说现行法律规定简单套用了治安拘留的期间规定。期间规定过短，使执行法官根据实际对制裁的选择范围缩小，也使得这项制裁措施的威慑力大大降低。如果债务人应承担1000万元的给付义务，拒不向法院提供财产去向，也不自动履行，执行法官选择司法拘留15天予以处罚，债务人会权衡是否值得用失去15天的自由换取1000万财产的执行?司法拘留作为执行过程中最经常适用的制裁手段，要发挥更大效益，对期间的规定需要进行立法变革。
四、借鉴发达国家法律经验，制定民事执行制裁法
　　在解决执行难过程中，应把立法放在首要的位置。应当专门制定一部民事执行制裁法，它可以成为未来强制执行法的一个重要组成部分。民事执行中的制裁措施既不同于一般的刑事制裁，更有别于治安处罚及行政处分。这些措施应该包括强制到庭、具结悔过、罚款、司法拘留、刑罚处罚等措施。各种措施之间形成对付各类拒不执行法律裁决行为的阶梯，按照对抗的剧烈程度排列出一个由轻至重的制裁体系。这个体系需要一个专门的立法来加以解决。
　　制定民事执行制裁法有重要的现实和历史意义。它既可以解决现行制裁体系无序和软弱无力的现状，对人民法院解决执行难产生重大的推动作用。从更广泛的意义上，制定民事执行制裁法将有利于整个社会对法律的尊重，有利于法治的建立。对全体民众来说，遵守刑法法律规范一般是不成问题的，只有少数个别人的行为需要用刑法规范予以调整。对每个民众来说，一生都要生活在民事法律关系之中。行为必须维护社会公共利益，促进社会进步，交易必须遵循诚实信用和公平原则。因此，要保障社会正常高效运转，推进社会进步，民事法律与刑事法律相比较，更具有普遍的和重要的意义。商品经济社会中民事法律应当受到最为普遍的尊重，刑事法律在某种意义上说是民事法律的延伸和补充。要使民事法律受到最普遍的新生，制定民事执行制裁法，其意义不仅是现实的，更是长远的。
　　我国历史上民事执行法律经验是很少的。社会经济发展在新的世纪要融入世界经济发展体系中，法律上需要借鉴学习发达社会的先进法律经验。在西方一些发达国家，一个人如果被民事法律裁决缺乏诚实信用，违背交易规则或者不履行法律义务，除了依法拍卖财产，给予制裁外，他将会失去经济交往的基础而难于生存。德国民事诉讼法规定，如果债务人不能交付判定的财产或财产不足清偿时，债权人可申请法院命债务人到法院宣誓，开列全部财产明细。若债务人不到庭宣誓或拒绝宣誓，法院须收押债务人，收押期间为六个月以内。香港法律规定，如果债务人未能按照法院作出的付款命令对债权人如数按期付款，债权人可申请法院发出“判决传票”，命令债务人出庭并在宣誓后接受有关其经济能力的讯问，交出财产簿册和文件，如果债务人拒不到庭或者虽然到庭却没有提出不履行义务的合理理由，法官可作出将该债务人交付羁押的命令，直至其愿意偿还债务并作出实际行为之时。台湾强制执行法规定，法院受理债权人申请后，应确定讯问期日，债务人受合法传唤无正当理由不到庭者，执行法院得拘提之。债务人传唤到庭后拒不提供财产下落或者报告者，法院予以管收。对显有履行能力而拒不履行者，故意躲避(迁移外地)的，法院予以拘提管收。在管收前，法院可以要债务人提供担保，不提供担保的予以拘提管收。管收指将债务人送进管收所剥夺其自由，管收期间为三个月以内，有另外理由可以再管收一次。对上述立法经验，我们在制定民事执行制裁法时可以借鉴过来。
　　综上所述，在解决执行难问题的过程中，民事执行的问题和出路都在于强化民事制裁。应当对已有不完善的法律制度进行修改，并在此基础上制定民事执行制裁法，使制裁措施能够发挥其“护法”效应。这不仅对改变执行难的现状有现实意义，对建立法治国家必将产生深远的影响。
　　(作者单位：广东省深圳市中级人民法院)