卫生部


卫生部关于印发《全国卫生系统开展纠风专项治理检查工作实施方案》的通知

卫办发〔2004〕280号

各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：
为贯彻落实中央纪委第三次全会和国务院第二次廉政工作会议精神，按照全国卫生工作会议的总体部署，我部制定了《全国卫生系统开展纠风专项治理检查工作实施方案》。现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

二○○四年八月二十六日

附件
全国卫生系统开展纠风专项治理检查工作实施方案

为贯彻落实中央纪委第三次全会和国务院第二次廉政工作会议精神，按照全国卫生工作会议的总体部署和《卫生部关于加强卫生行业作风建设的意见》(卫办发〔2004〕130号)、《全国卫生系统开展纠正医疗服务中不正之风专项治理实施方案》(卫办发〔2004〕140号)的要求，卫生部决定对前一段开展纠风专项治理情况进行检查，现提出以下实施方案。
一、指导思想
以“三个代表”重要思想为指导，以推进纠正医药购销和医疗服务中收受回扣、“红包”、“开单提成”、乱收费等不正之风工作为目的，客观的了解和掌握行业作风建设的总体情况，检验开展纠风专项治理工作的成果，发现问题，总结经验，进一步加大工作力度，确保专项治理工作顺利发展，促进行业作风明显好转。
二、检查内容
(一)组织领导。
1贯彻“谁主管、谁负责”和“管行业必须管行风”的原则，把加强行业管理与行风建设紧密地结合起来，做到一起研究部署、一起监督检查、一起考核落实情况；建立健全纠风工作领导体制和工作机制，落实纠风工作责任制的情况。
2建立院长“一岗双责”制度情况。
3行风建设工作组织机构设置及功能发挥情况。
4行风建设工作计划、措施实施情况。针对行风突出问题进行整改的情况。
(二)规范收费。
1执行政府规定的指导价的情况，贯彻执行《全国医疗服务价格项目规范》情况。执行本地医疗机构收费标准情况。
2收费透明度。建立和完善住院费用清单制的情况，医疗收费及药品的价格公示制和查询系统。
3治理分解收费、超标准收费、自立项目收费等多收费、乱收费情况。
(三)回扣、“红包”、“开单提成”等问题治理情况。
1执行国家有关药品集中招标采购政策情况，采购中标药品及使用情况。
2治理“处方费”、“统方费”、“开单提成”等回扣情况；解决小金库情况。
3对医务人员利用职务之便索取、收受患者(亲友)“红包”或谋取其他不正当利益的行为治理情况。
4对收受回扣、“红包”等违法违纪问题的查处情况。
(四)制度建设。
1遵守《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国药品管理法》、《医疗机构管理条例》、《中华人民共和国护士管理办法》等法律法规的情况。
2贯彻落实卫办发〔2004〕130号文件中“八条行业纪律”和“服务承诺”的情况。
3建立和完善行风建设管理制度的情况，包括医德规范及违背规范的处理办法；医务人员考核、激励、惩戒制度；纠风工作责任制和责任追究制；医疗服务承诺制、病人选择医生的制度、专家门诊等有关信息的医务公开制度等。
4执行上级卫生行政主管部门和本单位医德医风的有关规章制度情况。
(五)便民措施、就医环境。
1体现以人为本、人性化服务，医院的一切工作“以病人为中心”的情况。
2解决“三长一短”(挂号、交款、取药排队时间长，诊疗时间短)的情况。
3改善就医环境，认真治理“脏、乱、差”情况。
4增设“便民设施”，实施“导诊服务”，切实让患者感受到医院的温馨、便捷的情况。
(六)宣传教育。
1开展法制和纪律教育情况，宣传贯彻《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国药品管理法》、《医疗机构管理条例》、《医疗废物管理条例》和《医疗事故处理条例》等法律法规情况。
2结合贯彻《公民道德建设实施纲要》，进一步完善落实《医务人员医德规范》情况，针对行业特点，强化“以病人为中心”的职业道德、职业纪律、职业责任和优良传统作风教育情况。
3开展向先进典型学习活动及反面典型的警示教育情况，表彰、树立先进典型情况。
(七)投诉处理。
1向社会公开投诉电话和举报信箱。
2对服务投诉接待受理情况。
3对相关责任人的教育、处理情况。
(八)满意度调查。
1问卷调查了解住院患者对医疗服务的综合满意程度。
2暗访调查治理“冷、硬、顶、推、拖”现象的情况，体现“以病人为中心”的情况。
三、检查范围
各省、自治区、直辖市卫生厅局和新疆生产建设兵团卫生局所辖三级医院，以及部直属和部管医院。
四、检查方法
各省、自治区、直辖市卫生厅局和新疆生产建设兵团卫生局(部属、部管医院依照属地管理原则参加所在地检查)参照《全国卫生系统开展纠风专项治理检查工作实施方案》(以下简称《检查方案》)组织全省范围内的检查工作。检查工作结束后，卫生部会同有关部门组织检查组进行重点抽查。
具体方法是：采取“听、看、阅、查、问、访”的方法。
“听”：听取被检医疗机构领导班子关于行风建设及纠风工作情况的汇报；
“看”：看医疗机构环境建设及信息公示等情况；
“阅”：调阅有关工作记录、文件档案、原始材料等；
“查”：随机抽查医疗服务项目和价格与上级相关规定符合情况；
“问”：向住院患者问卷调查和座谈等；
“访”：暗访。全面了解被检医疗机构服务态度、服务质量等一系列行业作风建设的情况。
五、时间安排
9月，下发《检查方案》。各省、自治区、直辖市卫生厅局组织检查组并对检查人员进行培训。
9月-10月，各省、自治区、直辖市卫生厅局依照《检查方案》的要求组织自查自纠，并向卫生部报告自查自纠工作情况。
11月，卫生部组织对重点省市、重点医疗机构进行抽查。
六、几点要求
(一)加强领导，落实责任。
各地要以对人民群众高度负责的精神和求真务实的作风，切实加强对专项治理检查工作的领导，认真对待，精心组织，明确职责。一是严格按照“管行业必须管行风”和“谁主管，谁负责”的原则，明确主要领导对专项治理检查工作负总责，同时指定专人负责，保障检查工作的顺利完成。二是要科学组建检查机构，针对检查内容，合理配备专业人员，为使检查人员吃透精神，掌握方法，统一标准，要认真搞好检查前的培训工作，务求实效。
(二)全面检查，突出重点。
各地根据《全国卫生系统开展纠正医疗服务中不正之风专项治理实施方案》的目标任务和治理措施，对本地区医德医风建设和纠正医疗服务领域中不正之风专项治理情况进行全面检查，在全面掌握情况、摸清底数的基础上，重点检查医疗机构和医务人员贯彻落实有关加强行业作风建设的文件精神和执行“八条行业纪律”的情况，解决在医药购销和医疗服务领域中存在的收受药品回扣、“红包”、“开单提成”、乱收费等问题。同时也要注意发现和培养好的典型，结合纪念毛泽东同志发表《纪念白求恩》一文和白求恩同志逝世65周年，广泛开展宣传教育活动，大力弘扬白求恩精神，树立一批医德高尚、服务优良的先进集体和先进个人，及时总结经验，弘扬正气，巩固和扩大专项治理成果。
(三)以身作则，廉洁自律。
要坚持用好的作风去检查行风。在纠风专项治理检查工作中，检查组必须认真执行党风廉政建设的各项规定，要抓党风、促政风、带行风。检查组在检查工作期间出现的违纪行为，要依纪从重处理。
(四)查摆问题，完善制度。
各地要通过自查自纠，认真查摆，对存在的问题，不掩饰、不回避、不推诿、不护短，正确对待本系统存在的损害群众利益的突出问题，认真分析研究深层次原因和在管理机制以及检查监督等方面存在的薄弱环节，制定有针对性的治理措施。同时，要注意建立和完善长效管理制度，包括纠风工作责任制和责任追究制度、医院评价制度、医务人员考核、激励、惩戒制度和社会监督制度等，形成医院、主管部门和社会群众相结合的行风监督机制。


　

把共同从事某一类工作的一群人称为一个职业，要满足四个衡量标准：一是从事这项工作的能力通过长期的专门训练才能获得；二是这些人所从事的工作或者提供的服务非其他人所能提供，在很大程度上具有唯一性；三是职业判断的心证过程完全自主，不受干预，不被取代；四是这些人的职业能力、职业业绩、工作评价、管理惩戒等，依赖于群体内的同行自律性管理。符合这四个条件的领域便可以成为一个职业，而一个职业实际上就是一个小小的“独立王国”。在这个小独立王国里，职业人士们使用着外界不使用甚至外界听不太懂的语言，遵行着比外界更高、更严的行为标准规则。自然而然地，一道风雨不透、坚实的职业围墙逐步建造起来。

法律职业，包括律师、检察官和法官在内，就是这样一个职业层次上的独立王国。法律职业的历史发展验证了它所具备的那四个条件，国内外的法律职业实践也证明了法律职业在法治进程中不可替代的作用。当然，与不具有公职身份的律师相比，作为国家工作人员的检察官、法官除了具备法律职业的一般特点外，又增添了“公共权力职业”的特别要求。因此，关于国家公职人员的一般纪律规范、职业道德对检察官法官也有约束作用。

墙内墙外的素质差别

在法律职业王国围墙内，法律人的素质称为职业素质，而围墙外的素质称为一般素质。本文无意详述两类素质的详细构成，而只是列举几组经常谈到的事例来说明这种差别。

法官在审理案件过程中，有时会遇到个别当事人任意挥洒个性甚至冒犯法庭、冒犯法官的情况。在这种情况下，一般的对手可能会火冒三丈、反唇相讥了，但法官必须具备超乎寻常的耐性、克制和包容，同时又体现出维护法律尊严的果断，制止当事人的不当言行，引导当事人实现诉讼程序的目的。

当某一起案件引发社会广泛关注时，很多人会依据自己的价值取向、社会舆论、群体情绪或者政治观点对法律问题作出自己的判断，甚至有“不杀不足以平民愤”的激扬。而作为职业人的法官必须将社会上的这些观点放到“法律过滤器”中加以过滤。只有那些有法律依据、符合法律精神的观点才能进入法官的视野。即使法官个人与民众有类似的感受，甚至内心也同意民众的普遍观点，但法官仍然需要将这些观点经过过滤之后，再放入法律的“模具”中，制成有法律依据、符合法律规格的法律产品，拿出来交给法律同行评判。否则，法官的观念可能会直接赢得民众的欢呼，但可能会被同行笑话，而最终会反过来殃及民众的根本利益。民众的长远、根本利益早已通过民主程序吸纳进了立法之中，而民众一时一事的情绪和舆论不能作为法律职业人作出职业判断的直接依据。何况法官是国家公职人员，更有责任实现和维护体现在法律之中的民众的根本利益。

因此，法律职业的行为标准有时看起来不太近乎民意、近乎人情，但实际上它是一种更高的职业标准遵从民意、体恤民情。我们应当努力登上这个台阶来看待法律职业人的行为，而不要把职业标准降低到普通标准。否则，我们就是在平夷、拆除法律职业王国的围墙，削弱法律职业的作用。

法律职业管理的特别方式

在法律职业的四个基本特征之下，法律职业的管理方式也体现出特别之处。这里并不想列举具体的特别管理方式，而仅对一些问题略加提示。

职业管理的禁区。通常说来，法官作出职业判断的心证过程是无法“管理”的，因为对这一过程的管理会使法律职业失去其基本特征，最终将导致职业作用的消灭。我们可以通过层级机制、选择机制等以一种职业判断取代另一种职业判断，但不能以一种作出判断的心证过程取代另一种心证过程。心证过程自身的性质决定了它的不可取代性，所以法律职业管理自然就把心证过程作为不可触碰的禁区了。

职业管理的威力。在职业管理中，将某人逐出职业王国（取消资格），相当于大王国里的死刑判决。对职业人士的制裁，其核心目的是对其职业地位产生影响。实际上这也是职业管理威力的集中体现。因此，即使是对某职业人士的公开训诫，也可以相当于在大王国中若干年监禁的威力。职业管理中看似微不足道的一次很轻的惩戒，实际上在职业王国里对该人来讲可能就是一次影响重大的惩罚。

避免其他管理方式带来的职业灾难。国内外实践的经验教训表明，职业管理最容易出现的问题是，不正确的管理方式会混淆法律职业与其他领域的界限，直接导致法治力量的削弱甚至消灭，影响民主建设，引发法治危机。究其原因，一是行政式管理的高效率的诱惑；二是管理权力固有的优势；三是对职业特征的无知和拒绝。而且，很多危机的出现源自第三种原因。由于个别管理者未能深刻认识和真正接受法律职业的四个本质特征，最终难以实现努力的目标，有时甚至是背道而驰了。当前，这已成为司法改革的最大障碍之一。

职业王国围墙的未来

法律职业加固王国围墙的努力值得肯定，但对加固围墙的认识也应与时俱进。高大坚固未必真正结实，风雨不透也未必能够持久。形式坚固也不能完全排除内里空虚，闭关自守最终会导致生命力丧失。要想获得民众的理解并认可，法律职业或许应当考虑增加围墙的能透性，多建一些?望孔、通气窗，甚至将围墙改造为铁栅栏墙、景观树墙，这样会增加法律职业的透明度、亲和力。关于司法工作大众化要求的本质也在于此。

随着司法民主水平的提高和对法律职业认识的发展，法律职业王国的“拆除围墙”运动也在酝酿之中。司法为民，司法便民，接近司法……无不预示着某种发展趁势。“拆除围墙”未必会毁掉法律职业王国。恰恰相反，如果我们的理念能够跟得上的话，拆除了法律王国的围墙并不是将王国夷为平地，而展现在人们面前的应当是一片稳固、平坦的高地，一片承载法治理念、法治制度、法治技能的法治沃土。这片高地不但不会消除法律职业的本质特征，反而会以其给人民带来的更多的法律福祉赢得人民的更大的信任，获得更大的权威。

面对这样的高地而不是灰色的围墙，人民更相信法律会保护自己，知道法律人凭借地位之高而非围墙之高能提供更好的法律服务，人民当然有了更高的安全感。人民对这片“法律高地”仰之弥高，而这种尊敬和信任又成为法律职业发挥作用的力量源泉，成为实现法治的精神基础。

（作者单位：中国应用法学研究所）