论审前准备程序中几对关系问题的定位

陈冲
（海门市人民法院）


摘要：审前准备程序的设置已成为各国民事诉讼立法的共同选择。我国尚未形成严格意义上的审前准备程序。构建审前准备程序应考虑三大关系问题的定位：（1）审前准备程序与庭审程序的关系；（2）法官诉讼指挥权与当事人权利的关系；（3）审前准备程序中法官介入度（基于公正与效率的关系）。
关键词：审前准备程序；民事诉讼；当事人

在民事诉讼制度中设置审前准备程序是大多数国家的共同选择，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，民事诉讼法中均有关于审前准备程序的规定。我国民事诉讼法虽然在第一审普通程序中对审前准备作出了规定，但尚未形成严格意义上的审前准备程序，不具备审前准备程序所具有的确定争点、固定证据、促进和解的功能。设立审前准备程序的必要性已成为不争之论，现在的问题是如何设立审前准备程序。通过合理的审前准备程序的设置，实现两大目标：一是促进审理集中化，二是寻求替代性纠纷解决的可能 。审理准备程序的构建应考虑以下几对关系问题：（1）审前准备程序与庭审程序的关系；（2）法官诉讼指挥权与当事人权利的关系；（3）审前准备程序中法官介入度（基于公正与效率的关系）
一、审前准备程序和庭审程序
各国不管设置什么样的审前准备程序，其设立的主要目的都是为了庭审目标的实现 。基于程序公正和公开的要求，法律设定某种特定的形式和程序来约束法官的审理行为是必须的，这种形式和程序便是开庭审理。现代民事诉讼的基本法理是法官应当通过公开、对决的开庭审理获得有关案件的信息资料，并在此基础上形成案件当事人孰胜孰负的最终结论，即以庭审为中心。庭审需要当事人和法官对席、公开、直接、言词，故庭审应尽可能通过一次性集中审理而结束。审前准备程序基此产生了存在的必要。“完备的庭前准备+一次性集中审理”成为理想的纠纷解决模式。各国设立审前准备程序最初目的都是为了实现集中化审理，避免当事人的诉讼突袭，提高庭审的效率。
审前准备程序在自身的发展过程中，除了实现立法者在设立时确立的上述价值外，渐渐衍生出其具有削减纠纷的独特价值，通过当事人和解、简易判决、不应诉判决等审前排解纠纷的形式，使大量案件消减在庭前。使庭审程序真正适用于哪些存在实质性争点的案件。这可能是当初立法者没有明确确立的立法目的，在不经意间反而成为审前准备程序一个重要的功能和价值。审前准备程序的存在决不是程序的繁琐和复杂，而是程序公正和庭审效率的内在要求，审前准备程序具有的消减纠纷、排除庭审的功能，使“准备程序+一次性开庭审理”成为既确保程序公正，又保证诉讼效率的一种理想的诉讼模式，现代西方国家纷纷采用这一模式即说明了这一点。
民事诉讼活动的规律决定了审前准备程序存在的必然性，无论简单案件还是复杂案件，其进入民事诉讼便意味着审前准备程序的启动。所不同的只是：适用于简单民事案件的审前准备程序相对简单，而复杂民事案件所适用的审前准备程序则应当相对复杂而已。我们必须根据每一案件的复杂程度，在程序的设计上安排多种形式的审前准备程序，供当事人选择。那种认为简单民事案件可不适用审前准备程序直接实行“一步到庭”的观点，是对民事诉讼规律的漠视。
庭审程序对于案件审理具有重要意义，但并非每一案件都必经庭审程序。开庭审理的本质目的在于解决当事人的事实争议，因程序公正的需要，法官必须通过直接、言辞、公开的庭审方式听取。如果当事人对事实无争议或者自愿放弃庭审权利，案件就没有必要通过开庭方式加以解决。因此在程序的设计上，除了设置司法ADR等当事人庭前和解程序,还必须设置简易判决、不应诉判决等无须通过开庭解决案件的程序。西方国家纷纷改革民事诉讼程序，一定程度上就是改革审前准备程序，而审前准备程序的改革一定程度上就是如何发挥审前准备程序消减纠纷的功能，以适应民众诉求与司法资源不匹配的矛盾，以缓减司法迟延，司法ADR等由此应运而生。我们在改革审前准备程序的时候，必须注意到这一新动向，在保证当事人有被听审权利的同时，发挥审前准备程序消减纠纷的功能，节约国家宝贵的庭审资源，同时减轻当事人在诉讼阶段的投入。
二、法官诉讼指挥权与当事人权利的关系
“民事诉讼中法官与当事人相互之间的地位问题，是一切民事诉讼制度的中心问题” 。当事人权利与法官职权，是推动诉讼程序运行的动力，当事人权利与法官职权在程序控制中的动态均衡，决定了不同诉讼结构、模式及其功能的差异。审前准备程序作为诉讼程序中的重要一环，该阶段当事人权利与法官权力的不同配置，决定了不同的审前程序的模式。
以诉讼中法官职权和当事人诉权的不同作用来划分，根据民事诉讼法学者的研究，当今世界各国的民事诉讼制度可以类型化为当事人主义和职权主义两大基本模式。至于当事人主义和职权主义各自的构成特征和划分标准问题，学者们在认识上分歧很大。主要有两种划分标准。一种是根据程序主体对诉讼程序的控制权作划分，如果当事人掌握了诉讼程序运行的主导权，就称为当事人进行主义，反之，如果法官负责程序的运行，就称为职权进行主义。另一种是根据程序主体在形成审理对象上的不同作用作划分，如果认定案件事实的有关诉讼资料只能由当事人提出，就称之为辩论主义，反之，如果法官在收集证据及诉讼资料上拥有主导权，则称之为职权探知主义 。
根据当事人和法官在审前准备程序运作中的不同主导权来加以区分。英美法系审前准备程序采当事人进行主义，程序的运作由当事人主导，比较强调当事人的程序保障，法官在审前准备程序中相对消极。德国和日本等大陆法系国家审前准备程序采职权进行主义，法官被课以一种促进诉讼的义务，准备程序展开后的各种程序问题几乎都是由法官主动负责处理，法官甚至可以采取所有具有准备性质的诉讼指挥权，法官在案件早期阶段就积极介入，以求得案件的迅速解决。大陆法系的法国虽然在法律上赋予准备程序法官极大的诉讼指挥权，法官可以决定程序的启动、终结、确定当事人准备活动的期限，但大部分法官的职权活动都是依当事人的申请而启动的。两大法系各国民事诉讼目前都面临着如何公正、迅速、经济地解决民事纠纷的共同任务，因此各国都在加强法官职权作用。德、日等大陆法系国家通过法官依职权运作诉讼，是一种加强法官职权作用的做法。英美法系加强法官职权作用是另一种做法，并不是以法官职权运作程序的方式完全取代当事人运作诉讼，而是法官依职权对当事人运作的诉讼程序加强管理和监督。美国1983年修改的《联邦民事诉讼规则》将对发现程序的管理作为法官的职责，通过从发现程序开始时指定其结束期限，到实际展开过程中对种种程序问题的调整，法官开始日益普遍地发挥更为积极的管理职能。
根据当事人和法官在争点确定和诉讼资料的收集和提供上的不同主导权加以区分。无论是英美法系和大陆法系，就当事人决定事实争点并负责就争点提供证据而言，两大法系国家均采同一立场，采辩论主义。辩论主义体现了现代民事诉讼的基本法理。民事诉讼解决的是当事人间私权利的纠纷，在国家权力与当事人权利的关系上，国家权力要受当事人处分权的限制和约束，当事人不主张、不争执的事实，法院不能主动审判。在辩论主义的原则下，法院的审理范围被当事人所提出的主张所限制，禁止法官主动处理当事人双方都未提出的事实，在这个意义上，体现了当事人主张对法官行动的限制。就决定被审理的案件实体而言，两大法系当事人均处于支配诉讼的地位，实际均是当事人主义。
我国目前诉讼程序存在的主要问题不是诉讼迟延，而是法官的超职权作用。我国传统民事诉讼模式被认为是一种超职权主义模式，此模式片面地认为民事诉讼的本质是法院查清案情，解决纠纷，而忽略了当事人的程序主体地位，忽略了当事人的程序保障权。传统民事诉讼模式要求法官在审前准备阶段就必须对案件从实体和程序上予以全面审核，主动调查收集证据，要求在庭前把案件事实搞清，造成庭审形式化。民事审判方式改革已经认识到了这种超职权主义的危害，逐步弱化法官的职权。可以说，与世界各国不断强化法官职权的时代潮流相较而言，对于实行典型职权主义模式的我国，审前准备程序的改革恰恰是从英美法日等国的对岸出发，向他们迎面走去，需要弱化法官的职权 。审前准备程序的设置应以当事人行使诉权为本位，把诉权置于制约审判权的优先地位，而审判权的行使则以保障当事人诉权的充分实现为宗旨。就我国民事诉讼审前准备程序而言，就是要发挥当事人对争点形成和证据收集的决定作用，当事人没有提出的事实和证据法官不得主动依职权调查收集，当事人没有争议的事实，法官应当作为判决的事实依据，法官庭审中对事实和证据的审查范围也仅限于当事人提出的事实和证据。
同时，我国审前准备程序的构建也应尽量避免西方国家走过的弯路。法院除对当事人的争议拥有认定事实并依法作出裁判权外，还有一个主要职权，就是保障当事人进行的民事诉讼活动在法律规定的程序框架内顺利进行。我们在审前准备程序的设计时，除了保障当事人诉权的充分实现，还必须加强法官对审前准备程序的监督和管理，以促使审前准备程序发挥正当功能，防止当事人滥用诉权。我国民事诉讼立法主要来自大陆法系的德国法传统，我国审前准备程序的程序设计应借鉴德国和日本等国的经验。程序运作由法官依职权主导，但就争点的形成和证据资料的提供而言，应采辩论主义原则，由当事人进行主导。
三、审前准备程序中法官介入度（基于公正与效率的关系）
日本学者小岛武司在其《诉讼法系之再考察》中的总结报告中指出，民事诉讼的普遍理想在于实现妥当、公正、迅速、廉价的纠纷解决。妥当和公正代表了诉讼的正当性概念，迅速和廉价代表了诉讼的效率性要求。诉讼的正当和效率要求贯穿整个诉讼过程，两者有时能相互促进、相互补充，但有时又处于相互抵触、相互矛盾状态 。
在制度上以获得判决为目标的民事审判中，法官被要求必须主要通过开庭审理这种场合和形式来了解把握案情，这个规范性的要求主要来自于诉讼的正当性要求，而并非效率性要求。以典型的调解过程为例，调解者可以不拘形式地分别询问当事人，随时提示自己的解决方案并说服当事人接受这种解决方案，一定程度上要比公开对抗的庭审程序更为容易“吃透案情”，更具效率。但是为了使判决本身获得正当性，审判者的权力必须受到当事人诉权的制约，法官把握了解案情的过程在相当程度上必须按一定的程序要求，于特定的场合或形式下进行，这就是开庭审理。开庭审理不可能随时随地进行，如无必要的准备，往往会造成审理时间的拖延，庭审的内容也无法达到充实及集中的要求，大大影响庭审的功效。为了使法官真正通过有限的开庭审理来取得作为判决基础的诉讼资料，在开庭之前作一定的准备就成为必要。为防制当事人滥用审前准备程序，法官介入和控制审前准备程序便成为必要。如何合理界定法官在审前准备程序的介入度，既保证法官不至于在没有充分程序保障的情况下形成对案情的实体性判断，又保证为开庭作好准备，使庭审在有限的时间内能够有效进行，便成为准备程序设计和运作中最基本的问题之一。
我国传统“四步到庭”的弊端在于法官在庭前对案情介入过深，职权过大，容易形成思维定势，庭审成为法官验证先验观点的场所，使庭审形式化。而“直接开庭”、“一步到庭”的弊端却在于法官对案情丝毫不介入,法官与当事人间缺乏案件信息的必要交流，造成庭审的非效率化。
合理界定法官在审前准备程序的介入度，既保证审前准备程序有序进行，不致拖沓，又防止法官介入过深，导致思维定势。理想的制度设计是当事人在准备程序中，在实体和程序均已作好充分准备，而法官只能在程序上作好充分准备，而不能在实体上作好充分准备。法官在准备程序中只能从事准备行为，而不能从事审理行为。

重庆市人民政府


渝府令第 136 号


《重庆市城市夜景灯饰管理办法》已经2002年6月3日市人民政府第112次常务会议审议通过，现予发布，自2002年9月1日起施行。

市 长

二○○二年七月七日


重庆市城市夜景灯饰管理办法

第一条 为加强城市夜景灯饰的规划、建设和管理，美化城
市夜景，改善城市环境，根据《重庆市城市容貌管理条例》和国
家有关法律、法规规定，结合重庆实际，制定本办法。
第二条 本市渝中区、江北区、沙坪坝区、南岸区、九龙坡
区、大渡口区、北碚区、巴南区、渝北区（以下简称主城区）城
市夜景灯饰的规划、建设和管理适用本办法。
第三条 本办法所称城市夜景灯饰是指为亮化、美化城市夜
景而设置的装饰性灯饰。
第四条 市政（灯饰）行政主管部门主管城市夜景灯饰管理
工作。
财政、规划、建设、电力、房管、工商、园林、公安等部门
按照职责分工，配合市政（灯饰）行政主管部门做好城市夜景灯
饰的管理工作。
第五条 城市夜景灯饰的规划、建设和管理应当遵循统一规
划、突出重点、分级实施、社会参与的原则。
第六条 鼓励一切单位和个人积极安装夜景灯饰，加强夜景
灯饰的科学技术研究，推广新技术、新工艺、新材料，不断提高
城市夜景灯饰的建设和管理水平。
第七条 以下地区或建（构）筑物应当设置城市夜景灯饰：
（一）城市桥梁、港口、码头、机场、广场、公园、街心花
园和其他公共场所；
（二）城市主干道两旁的建（构）筑物；
（三）繁华窗口地区的临街建（构）筑物；
（四）城市标志性建（构）筑物；
（五）长江、嘉陵江囤船、餐饮娱乐船、游船；
（六）按照市政府批准的城市夜景灯饰规划应当设置城市夜
景灯饰的其他地区或建（构）筑物。
城市主干道两旁沿街商业经营单位的门面招牌，应当配置灯
光或以灯箱、霓虹灯的形式设计安装，橱窗应设置灯光装饰。
城市户外广告应当配置灯光，50平方米以上的大型城市户
外广告应当配置霓虹灯设施。
提倡单位和个人按照城市夜景灯饰技术规范设置具有自己特
色的城市夜景灯饰，商场、店堂、办公楼、写字楼可以根据实际
情况加设“内光外透"灯饰。
第八条 城市夜景灯饰建设应当纳入城市发展规划，实行目
标责任管理。
设置城市夜景灯饰，应当按照主城区城市夜景灯饰建设规划
进行。主城区城市夜景灯饰建设规划由市市政行政主管部门会同
市规划行政主管部门负责编制，报市人民政府批准后，由市市政
行政主管部门组织实施。区市政（灯饰）行政主管部门应当按照
主城区城市夜景灯饰建设规划，负责编制本辖区城市夜景灯饰详
细规划，报同级人民政府批准后执行。
第九条 本办法第七条规定的应当建设城市夜景灯饰的新建
项目，其夜景灯饰建设必须与主体工程同时设计、同时竣工验收、
同时投入使用。
建设行政主管部门在进行施工图审查时，应当将城市夜景灯
饰建设项目作为审查的重要内容。
第十条 城市夜景灯饰建设实行业主负责制，由灯饰载体业
主（以下简称业主）出资建设，并负责进行日常维护管理和灯饰
启闭工作。
第十一条 列入城市夜景灯饰建设规划的建设项目，其业主
应当按照市政（灯饰）行政主管部门下达的《城市夜景灯饰建设
任务书》的要求设置夜景灯饰，并在工程竣工验收合格之日起30
日内将城市夜景灯饰建设方案报送所在地市政（灯饰）行政主管
部门备案。
未纳入城市夜景灯饰建设规划但确需设置夜景灯饰的，市政
（灯饰）行政主管部门可以对其灯饰设置的位置、形式、色彩等
进行指导。
第十二条 城市夜景灯饰的设计、制作应当符合城市夜景灯
饰设置的技术规范和操作规程，采取相应的防火、防漏电等安全
措施。
城市夜景灯饰设置的技术规范由市市政行政主管部门制定并
公布实施。
第十三条 设置城市夜景灯饰应当遵守以下规定：
（一）内容合法、健康；
（二）图案和造型美观、新颖、清晰；
（三）字型规范，书写工整，有条件的要加用相应的外文；
（四）规格比例要与建（构）筑物及周围环境相协调；
（五）避免和减少光污染；
（六）灯光的强度、颜色、造型不得与受管制的或特殊用途
的灯光相似。
第十四条 应当建设而未进行夜景灯饰建设的已建工程，应
当按照主城区城市夜景灯饰建设规划及其技术规范建设城市夜景
灯饰。
第十五条 对市政（灯饰）行政主管部门下达的城市夜景灯
饰项目实行用电优惠，享受居民生活照明低谷电价，在公用设施
上设置非商业性夜景灯饰免收设施占用费。
第十六条 业主应当做好城市夜景灯饰的日常维护管理，保
持城市夜景灯饰的完整、功能良好和容貌整洁。夜景灯饰的图案、
文字、灯光显示不全或者污浊、腐蚀、陈旧以及设施损坏的，应
当及时清洗、修复、更换。
对过分陈旧不能使用或影响市容景观的夜景灯饰，市政（灯
饰）行政主管部门应当责令业主限期拆除并重新设置。
本办法第七条第一款规定范围内的夜景灯饰，未经市政（灯
饰）行政主管部门同意，不得擅自改变、移动或拆除。
第十七条 按照主城区城市夜景灯饰建设规划，市、区市政
（灯饰）行政主管部门可以根据实际情况建立城市夜景灯饰中心
控制系统，配备专业技术管理人员，对城市夜景灯饰启闭实行中
心控制。
第十八条 城市夜景灯饰应当按照以下规定启闭：
（一）常年启闭时间：
1．5月1日至9月30日的启闭时间是：每日20：00开启，
关闭时间不早于22：30；
2．10月1日至次年4月30日的启闭时间是：每日19：30
开启，关闭时间不早于21：30。
（二）重大节日及重大活动启闭时间：
1．元旦节、五一节的启闭时间是：在法定节日前1日至节
日完毕当日，每晚按（一）项的规定开启并延长1小时;
2．春节、国庆节的启闭时间是：在法定节日前1日至节日
完毕当日，每晚按（一）项的规定开启并延长2小时。
国家及本市重大活动需启闭城市夜景灯饰的，按市市政行政
主管部门的通知执行。
本条规定时间以前或以后仍需开启的，由业主自行决定。
第十九条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、区
市政（灯饰）行政主管部门或其依法委托的监察执法队伍按以下
规定处理：
（一）按照本办法第七条规定应当建设城市夜景灯饰而没有
建设的，责令限期改正；拒不改正的，由市政（灯饰）行政主管
部门组织建设，其所需费用由业主承担，并可处1万元以上3万
元以下的罚款；
（二）违反城市夜景灯饰建设“三同时制度”，其夜景灯饰
设施没有与主体工程同时设计、同时竣工验收、同时投入使用的，
责令限期改正；拒不改正的，处5000元以上2万元以下的罚款；
（三）依照本办法规定应当建设城市夜景灯饰的建设项目，
擅自改变、移动或拆除城市夜景灯饰设施的，责令恢复原状，处
1000元以上1万元以下的罚款；
（四）城市夜景灯饰不按规定启闭的，责令改正；逾期仍不
改正的，处100元以上500元以下的罚款；情节严重的，处500
元以上5000元以下的罚款。
违反本办法其他规定的，由有关部门按照各自职责依法处理。
第二十条 阻碍市政（灯饰）行政主管部门和其他行政主管
部门的工作人员执行公务，盗窃、故意损坏城市夜景灯饰设施的，
由有关部门依法处理。
第二十一条 市政（灯饰）行政主管部门和其他行政主管部
门的工作人员不作为，以及徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，
根据情节轻重，由所在单位或者上一级主管部门予以行政处分；
涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第二十二条 当事人对行政机关作出的具体行政行为不服
的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
当事人逾期不申请复议或者不起诉又不履行的，由作出行政
处罚决定的部门申请人民法院强制执行。
第二十三条 各级政府和相关部门应当积极支持城市夜景灯
饰规划、建设和管理工作，对在城市夜景灯饰规划、建设和管理
中做出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。
第二十四条 本市主城区以外的区县（自治县、市）城市夜
景灯饰的规划、建设和管理，根据当地实际情况参照本办法执行。
第二十五条 本办法自2002年9月1日起施行。