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单位犯罪基本问题探究/宋孝彬

时间:2024-05-31 22:06:38 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8060
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单位犯罪基本问题探究

宋孝彬

(呼和浩特边防指挥学校 训练处,内蒙古 呼和浩特 010051)

摘要:本文着眼于我国单位犯罪的有关规定,首先简要回顾了我国单位犯罪的立法现状,其次阐释了单位犯罪的概念,再次论述了单位犯罪的构成要件,最后就单位犯罪的刑罚问题进行了探讨。
关键词:单位犯罪 主体 刑罚

单位犯罪,在刑法理论上,也称为法人犯罪,是相对于自然人犯罪而言的。我国1979年刑法未对单位犯罪作出规定,之所以在1997年刑法中规定了单位犯罪,是随着改革开放的需要并借鉴了国外立法中优秀成分的结果。英美法系国家较早地规定了单位犯罪,英国于1842年伯明翰与格劳赛斯特案中,法人因未履行法定义务而被定罪;随之是大陆法系国家。单位犯罪的规定在我国最早出现在1987年的《中华人民共和国海关法》中,其中第四十七条规定:“企业、事业单位、国家机关、社会团体犯走私罪的,由司法机关对其主管人员和直接责任人员依法追究刑事责任,对该单位判处罚金,判处没收走私货物、物品、走私运输工具和违法所得。”此后,在全国人大常委会颁布的一些刑法修改补充规定中,先后又规定了几十种单位犯罪。这些规定确定的是一些具体的单位犯罪,具有分散的特点。修订后的刑法在总则中对单位犯罪作出规定,实是立法中的又一大进步。下面试围绕单位犯罪就其有关概念、构成要件和刑罚等内容作一论述。
一、单位犯罪的概念问题
单位犯罪是犯罪的一种具体形态,先来讨论一下犯罪问题。19世纪法国刑法学家、犯罪学家塔尔德曾经指出:“犯罪在本质上是一种社会现象,可以用一般的社会规律来加以说明。”①我国刑法第十三条明确规定了犯罪的基本概念,即“一切危害国家主权、领土完整和安全,分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度,破坏社会秩序和经济秩序,侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产,侵犯公民私人所有的财产,侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利,以及其他危害社会的行为,依照法律应当受到刑罚处罚的,都是犯罪,但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。”上述犯罪概念表明,我国刑法上的犯罪概念,是一个坚持严重的社会危害性这一实质特征与违反刑法禁止性规范的形式特征相统一的犯罪概念,可以说,犯罪是指一切危害社会的、违反刑法的、应受刑罚处罚的行为,这一概念涵盖了犯罪的三个基本特征,因单位犯罪同样具备这三个特征,所以作一较深入的阐释。
(一)社会危害性。法律的规定体现了统治阶级的意志,当某一种具体行为侵犯了统治阶级的利益或动摇了其统治秩序时,它必然以法律的形式把它约束起来,即规定为犯罪行为,从而名正言顺地加以制约。我国刑法总则对于构成犯罪的社会危害性的外延作了概括的规定,分则中又将严重社会危害的内容分为十章,区别情况作了具体规定。社会危害性可以说从本质上体现了犯罪,从其表现形态来看可以划分为物质性危害和非物质性危害,前者是能够具体确定和度量的,又是具体有形的物质形态,后者是抽象的、无形的、不能具体测量的一种损害;还可以划分为现实的危害和可能的危害,前者是已经实现的社会危害,具体表现为实害犯,后者是可能发生的社会危害性,具体表现为危险犯或者不完整的故意犯罪形态,如犯罪的预备犯、未遂犯和中止犯等。某一行为是否具有社会危害性及其危害程度的强弱大小,这些是根据统治阶级的价值标准来判断的,因为法律毕竟是统治阶级意志的表现形式,它要适时而恰当地将其意志表现出来,必然要打上这一鲜明的特征烙印。同时,社会危害性还要随着时代的变迁,经济的发展,社会环境的变化而不断变化,从而体现出明显的动态意向,在不断的改变中体现其历史形态和可比性质。为了把犯罪和违法行为相区分,社会危害性还有一个程度问题,即达到一定的严重程度才能构成犯罪,否则只是一般的违法行为,用普通的道德规范加以调制就可以了。
(二)刑事违法性。根据罪刑法定原则,犯罪行为属我国刑法明文禁止的行为,只要触犯了这些条文即构成犯罪。与此相对应的是“法无明文规定不为罪”、“法无明文规定即自由”,这也是法治国家的重要体现。我国刑法中的禁止性规范散见于刑法典、单行法规、附属刑法中,内容广泛。如果某一个人的行为,尽管具有某种社会危害性,只要它不具有刑事违法性,同样不能认定其具有犯罪的性质。
(三)应受刑罚处罚性。某一具体行为也必须达到应当给以刑罚处罚的程度时,才能认定为犯罪。从一般理论上讲,构成犯罪必然要处以刑罚,刑罚是犯罪的法律后果,二者不可分离。通常情况下,有犯罪必然有刑罚,除非具有法定免除刑罚情节、享有刑事管辖豁免、超过追诉时效等几种情节的情况下,才可能出现有罪无罚。从立法上看,所有的犯罪,都必须具有应受刑罚处罚性这一特征。
犯罪概念的上述三个特征,是辩证统一的,缺一不可的,三个特征中,社会危害性是本质特征,刑事违法性与应受刑罚处罚性是从社会危害性特征派生出来的,三个特征互相联系不可分割,共同构成犯罪概念的总体,成为区分罪与非罪的总标准。
清楚了犯罪的概念及其特征,单位犯罪的概念就清晰地呈现出来。刑法第三十条规定:“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为,法律规定为单位犯罪的,应当负刑事责任。”根据本条的规定,笔者认为单位犯罪的概念,可作如下归纳,即单位犯罪是指公司、企业、事业单位、机关、团体为谋取单位非法利益,经单位决策机构决定或者由负责人员决定实施的犯罪。这里没有采用“法人犯罪”这个概念,因为在实践中这类犯罪并不仅仅是法人单位实施的,也有非法人单位实施,使用“单位犯罪”这个概念能够把法人单位和非法人单位均包括在犯罪主体之中。
二、单位犯罪的构成要件问题
以上是对单位犯罪概念的阐述,下面对单位犯罪的构成要件进行探讨。
“我国刑法中的犯罪构成,是指依照刑法的规定,决定某一具体行为的社会危害性及其程度,而为该行为构成犯罪或成立犯罪所必须具备的一切主观要件和客观要件的有机统一。”②由定义可见,犯罪构成具有如下几个特征:其一,犯罪构成是由刑法所规定的。刑法对犯罪构成的规定是通过总则性规定和分则性规定共同完成的。这不仅在刑法典上表现出来,也在刑法总则与专门刑法、附属刑法的关系上表现出来;其二,犯罪构成总体上必须符合犯罪概念的基本特征。犯罪是具有严重社会危害性、依法应受刑罚处罚的行为。离开了严重的社会危害性、刑事违法性及应受刑罚处罚性,就不存在实质意义上的犯罪构成;其三,犯罪构成是主观要件与客观要件的总和。我国犯罪构成采用的模式是犯罪构成与刑事责任相联系的结构,因此,我国刑法上的犯罪构成是犯罪客体、犯罪的客观方面、犯罪主体、犯罪的主观方面四大类要件的总和。其中,具有核心意义的是主观罪过与客观危害相一致。单位犯罪同样具有以上四个构成要件。
(一)单位犯罪的主体。单位犯罪的主体是公司、企业、事业单位、机关、团体。
公司、企业。依照公司法的规定,公司也是企业,由于公司这种企业组织形式在单位犯罪中所占比例较大,因而有必要将其摆在突出位置,这样有利于加强对公司犯罪的惩治和预防,所以刑法中将二者分开表述,以示其重要性。我国目前主要的公司形式就是有限责任公司和股份有限公司两种。修订后的公司法在有限责任公司章节中规定了一人有限责任公司。一人有限责任公司,是指只有一个自然人股东或者一个法人股东的有限责任公司。一人有限责任公司所为犯罪行为,是股东为了个人利益借公司名义而进行犯罪行为的,应按个人犯罪追究其刑事责任;是为了股东利益目的,并以公司名义实施的,应按单位犯罪的规定对其及责任人员进行定罪量刑。企业的内容也非常广泛,除包括国有的和集体的公司、企业外,还包括个体企业、私营企业和外资企业,以及各种合资、合作企业,它们大多从事生产、运输、贸易等经营活动,实行经济核算并以营利为目的。
事业单位。所谓事业单位是指受国家机关领导,没有生产收入,不实行经济核算,所需经费由国家开支的单位。与公司、企业不同,事业单位一般不以营利为主要目的,而是注重于社会公益事业和社会发展的需要。有些事业单位主要依靠国家预算对其拨付经费,它们的任务只能是从事公益性事业,不参与市场竞争,因此成为单位犯罪的可能性很小;而有些事业单位能够直接参加有关的民事活动,享有民事权利,承担经济责任,甚至被推向市场,独立经营,自负盈亏,虽然一般不以营利为主要目的,但在社会主义市场经济体制下,参与了市场经济活动,是很有可能成为单位犯罪的主体的。
机关。机关是指从事公共事务管理活动的权力部门,主要指国家政权机关,如国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关以及军事机关等。这里的机关应从狭义上理解,即仅指地方国家行政机关。但即使是狭义的机关,也不可能成为所有具体单位犯罪的主体。随着改革的深入,国家机关管理体制日趋完善,党政机关不准经商,这会有效防止国家机关犯罪,同时随着国家机关管理制度的健全,机关作为主体的单位犯罪也必将越来越少。
团体。团体是指由某一行业、某一阶层的人员自主成立的组织,包括人民群众团体、社会公益团体、学生研究团体、文化意识团体、宗教团体等。与公司、企业、事业单位、机关相比,团体的结构比较松散,履行的社会职能比较特殊,有广泛的群众基础和影响。
(二)单位犯罪的主观方面。单位犯罪的主观方面是指刑法规定的成立单位犯罪必须具备的单位犯罪主体对其实施的危害行为及其危害结果所持的心理态度。我们对单位犯罪的主观方面进行研究,可以赋予单位一定的人格,即视其为是一个具有独立的法律地位,存有自己的认识和意志,能够对外界的影响作出认知和反映,并体现于行为之中的人格化主体。这种人格化的重要特征之一就是单位的认识和意志是群体的认识和意志,是单位全体共同的或者是其决策层的认识和意志,这是单位作为一个整体承担刑事责任的主观依据。集体意志是单位犯罪与自然人犯罪的主要区别之一,它必须经过一定的程序形成,或是由单位内有权对本单位事务作出决策的机构集体研究决定;或是由单位主管人员和负责人员以单位的名义作出决定并付诸实施。单位内任何个别成员的意志,非经上述程序转化成集体的意志,就不可能成为单位犯罪的构成要素。
单位犯罪的主观方面包括故意和过失两种形式。犯罪的故意是指明知自己的行为会发生危害社会的结果,并且希望或放任这种结果发生的心理态度,我国刑法中规定的单位犯罪大部分是故意犯罪,但也有一些是过失犯罪。犯罪的过失是指应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果,因为疏忽大意而没有预见,或者已经预见而轻信能够避免,以致发生这种结果的心理态度。当然由过失构成的单位犯罪只是其中的一小部分,数量虽小却具有其存在的合理性。有一种观点认为,过失犯罪应当由有关自然人负责,但这种观点不利于正确分析和认定单位犯罪,而且也违反了罪责自负,罪刑相适应的原则。
单位犯罪的主观方面还有一个为本单位谋取非法利益的问题,这主要是为了将单位犯罪与个人犯罪加以区别。个人犯罪一般是为谋取个人利益,而单位犯罪则是为谋取单位利益,这里的单位利益与个人利益有所不同,在大多数情况下,单位犯罪都是经济犯罪,因而具有为本单位谋取非法利益的主观目的。在这里为本单位谋取非法利益应作广义的理解,即在某些情况下,它并不一定意味着单位必定能够获得违法所得,而且也包括为本单位的局部利益或者暂时利益而实施的应受刑罚处罚的犯罪行为。
(三)单位犯罪的客体。单位犯罪的客体是我国刑法所保护的、为犯罪行为所侵害的社会主义社会关系。就我国的现行法律规定来看,单位犯罪行为所侵犯的社会关系还是较为狭窄的,从与国际趋势接轨的角度出发,我们应该放宽对单位犯罪客体的限制,这是适应我国改革开放形势的利益和要求的需要。从目前国际上的趋势看,单位犯罪涉及的罪名不断扩大,承认法人犯罪的国家绝大多数都规定,除了极少数犯罪,如重婚罪,法人不适用外,其他犯罪都可以追究法人的刑事责任。如美国刑法中法人犯罪就包括通常认为只能由自然人实施的过失杀人罪、盗窃罪等。法国新刑法典也规定了许多可以由法人构成的犯罪,只有一些只能由自然人才能实施的犯罪如性侵犯罪、抛弃家庭罪才成为法人犯罪的例外。
(四)单位犯罪的客观方面。单位犯罪的特点在于这种犯罪行为是经单位决策机构决定或者由负责人员决定实施的,这是单位犯罪在客观上的重要特征,也是其与个人犯罪在客观上的重大区别。这里的单位决策机构可以理解为单位的权力机构,如公司的董事会和股东大会等,这些机构成员经过集体讨论后形成的决定可以代表单位的意志。而单位负责人员则是指企业的法定代表人或者机关、团体、事业单位的行政领导,这些人有权就本单位的事项作出决定,所以其决策行为也可以视为单位的行为。单位其他成员的个人行为触犯刑法,如不是依法代表单位,则不构成单位犯罪,如果单位其他成员是为了完成单位交给的任务而触犯刑法则构成单位犯罪。
单位犯罪多数是以作为的行为方式表现出来,也有一部分属不作为形式。单位采取主动措施去从事非法经营活动,以实现其既定意图,这是单位犯罪的主要方式。通常情况下,单位的非法经营活动,是由多人共同实施的,其中有的人可能知道内情,有的人可能不知道详细的内情,而只是在上级或领导的指示下实施了犯罪行为,鉴于此种情况,只要犯罪意志是单位集体的意志,个别人的不知情并不影响单位犯罪的构成。在多人共同实施的单位犯罪行为中,虽然从整体上看是作为犯罪,但其中有些行为人可能表现为不作为。对这种情况应进行具体分析,不能因为个别人,甚至是单位主要负责人的不作为就否定了单位犯罪的成立。
从国外的立法和司法实践看,单位不作为犯罪多数是一些造成污染、公害、危害公众健康、交通安全方面的犯罪。例如美国伊利诺斯州诉胶片再生利用系统公司的判例,由于该公司不发给工人必要的劳动保护设备,不采取正常的防护措施,致使工人中毒伤亡。除此之外,也有一些法人在从事其他经济、商业活动中的不作为犯罪,例如隐匿不报自己资信情况的商业欺诈犯罪、不报资产、收入的偷税犯罪等等。我国刑法中以不作为形式进行的单位犯罪数量比较少,比如单位偷税罪、单位逃避追缴欠款罪等。
三、单位犯罪的刑罚问题
犯罪的一个重要特征就是应受刑罚处罚性,单位犯罪也是如此。我们先来看一下刑罚。“刑罚是统治阶级以国家名义惩罚犯罪并适用于犯罪人的一种最严厉的强制方法。”③刑罚具有几个特征:第一,刑罚是强制措施,且在国家强制措施体系中,是最为严厉的一种,是实现刑事责任的主要方式;第二,刑罚是刑法所规定的强制措施,刑罚作为犯罪的法律后果规定在刑事法律之中,它与犯罪相联系,并作为犯罪的法律后果与犯罪保持对应关系;第三,刑罚只能由人民法院依法适用。依照我国法律规定,人民法院是国家审判机关,审判权由人民法院独立行使。因此,除人民法院之外,任何机关、团体和个人都无权对公民适用刑罚。人民法院在适用刑罚的时候必须依法适用,即依照我国刑法和刑事诉讼法的规定来适用;第四,刑罚只能适用于犯罪人,对任何无罪的公民,不能适用刑罚;第五,刑罚由专门机构来执行,这些机构是公安机关、监狱或其他劳动改造场所、拘役所等机构。刑罚的这五个特征,单位犯罪基本具备。单位犯罪刑罚的运用可以有效地预防犯罪,包括特殊预防与一般预防。法国现代著名刑法学家马克•安塞尔在其新社会防卫论中强调“通过对犯罪进行预防以及对犯罪人进行妥善安置来消除犯罪、保护社会”。④特殊预防是指通过对犯罪分子适用刑罚,以防止他们再次犯罪,而一般预防是指国家通过制定、适用和执行刑罚,警戒社会上不稳定的分子,防止他们走上犯罪道路。
刑法第三十一条规定:“单位犯罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。本法分则和其他法律另有规定的,依照规定。”根据本条规定,对单位犯罪采取的是“双罚制”和“单罚制”相结合的刑罚方式,即既要对犯罪的单位判处罚金,也要对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚,但是本法分则和其他法律另有规定的除外。所谓“直接负责的主管人员”,是指对单位的犯罪活动负有直接责任的主要领导人员,如厂长、副厂长、经理、副经理、部门经理等等;所谓“其他直接责任人员”,是指除直接负责的主管人员之外,其他对单位犯罪负有责任的人员,也就是单位犯罪行为的直接实施者。对这两类人员的处刑,应根据其责任大小,依照刑法分则所规定的法定刑分别确定。双罚制符合罪责自负原则,一方面,单位犯罪是通过其组织中的直接负责的主管人员和直接责任人员实施的,他们对单位犯罪行为负有不可推卸的重大责任,离开了他们的罪过和行为,就构不成单位犯罪;另一方面,直接负责的主管人员和直接责任人员并不是单纯为了个人利益而实施犯罪行为,离开了单位组织,一般也无力实施重大的单位犯罪,因此单位组织应当承担刑事责任。
单位从设立到存在的过程中,都必须有足以支撑其运行的财产。罚金刑对单位有极大的威慑力,尤其是对公司、企业来说更是如此。由于单位数目众多,规模各异,其财力、物力状况也不尽相同,呈现出一定的层次性,再加之单位犯罪情况的复杂性,对单位罚金的数额提前限定是很不现实的,只有具体情况具体分析,才会罚当其罪,罪刑相当。所以,从我国新刑法的规定来看,对单位犯罪的罚金数额也未作规定。对单位主管人员和直接责任人员的处罚,完全可以适用对自然人的处罚。在实践中,对之视具体情况而具体处罚,均会起到有力打击犯罪,有效预防犯罪的目的,这在我国1997年刑法中得到了体现。在对直接负责的主管人员和直接责任人员处罚时,要根据其在单位犯罪中所起的作用,分清责任,适当量刑,从而做到罚当其罪,罪刑相当。
单位犯罪的单罚制是指对单位及有关人员之一施以刑罚处罚。如刑法第一百三十七条、第一百三十九条等。这是因为,在某些情况下,犯罪是以单位形式实施的,但实际上社会危害性主要反映在个人的行为上,因而也就没有必要对单位进行处罚,只要处罚直接负责的主管人员和直接责任人员就可以了。
总之,从1979年通过的《刑法》到1997年修订后的《刑法》,在社会主义现代化建设中发挥的作用是显而易见的,多年来,在惩罚犯罪、保护人民、维护社会秩序、保障改革开放和社会主义现代化建设方面,发挥了重要的积极的作用。但是,近些年来,随着我国改革开放基本国策的推行,社会主义市场经济的不断发展,我国的政治、经济和社会生活发生了深刻的变化,出现了许多新情况、新问题。鉴于单位犯罪现象的日趋严重,对我国社会主义市场经济体制和国民经济的健康发展也带来了很大危害,因此,今后对单位犯罪不断加以完善,一定会更加有效地遏制此类犯罪,从而为维护正常的经济秩序、保障我国社会主义建设事业的顺利进行发挥出举足轻重的作用。
引文出处:
[1] ① 上海社会科学院法学研究所编译:《法学流派与法学家》第374页;
[2] ② 《刑法》,黄京平主编,中国人民大学出版社2003年版第51页;
[3] ③ 《新编中国刑法教程》,田龙海主编,陕西人民出版社1997年版第106页;
[4] ④《西方法学史》,何勤华著,中国政法大学出版社1996年版第193页。
参考文献:
[1] 《中国当代法学争鸣实录》,郭道晖、李步云、郝铁川主编,湖南人民出版社1998年版;
[2] 《新刑法犯罪罪名及刑事诉讼实务操作》,江礼华主编,中国方正出版社1998年版;
[3] 《刑法》,王作富主编,中国人民大学出版社1999年版;
[4] 《刑法的基本立场》,张明楷著,中国法制出版社2002年版;
[5] 《刑法学》,齐文远、刘艺乒主编,人民法院出版社2003年版;
[6] 《法理要论》(第二版),张恒山著,北京大学出版社2006年版。

秦皇岛市规范性文件制定与备案规定

河北省秦皇岛市人民政府办公厅


秦皇岛市人民政府办公厅关于印发《秦皇岛市规范性文件制定与备案规定》的通知

秦政办〔2011〕67号






各县、区人民政府,开发区、北戴河新区管委,市政府各部门:

《秦皇岛市规范性文件制定与备案规定》已经市政府同意,现印发给你们,请遵照执行。





二○一一年四月二十五日



秦皇岛市规范性文件制定与备案规定



第一条 为提高规范性文件质量,健全规范性文件制定程序,推进依法行政,根据《河北省规范性文件制定规定》,结合我市实际,制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件,是指本市的行政机关或者具有管理公共事务职能的组织(以下统称制定机关)依据法定权限和程序制定公布的,涉及公民、法人或者其他组织权利义务,具有普遍约束力的行政管理性文件。
第三条 本市规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、备案和监督,适用本规定。
第四条 下列机关可以制定规范性文件:
(一)市、县(区)人民政府及其办公厅(室),乡镇人民政府;
(二)县级以上人民政府工作部门;
(三)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
市、县(区)人民政府为完成某项任务而设立的议事协调机构、临时机构以及政府工作部门的内设机构、派出机构、临时机构,不得制定规范性文件。
第五条 市、县(区)人民政府及其工作部门(含省以下实行垂直管理的部门和法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织,下同)负责本级政府和本部门规范性文件的制定工作。
县级以上人民政府法制机构负责本级政府以及政府工作部门规范性文件的合法性审查工作和下级人民政府规范性文件备案审查工作。县级以上人民政府工作部门的法制机构负责本部门规范性文件的合法性初审工作。
第六条 规范性文件的制定应当遵循下列原则:
(一)依照法定职权和程序;
(二)体现法制统一和政令畅通;
(三)保障公民、法人或者其他组织的合法权益;
(四)坚持权力和责任相统一;
(五)精简、效能、规范、公开。
第七条 规范性文件不得规定下列内容:
(一)设定行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制措施、行政事业性收费和征收、减免税费等事项;
(二)设定涉及地方保护和行业保护的事项;
(三)增设公民、法人或者其他组织的义务,增加影响公民、法人或者其他组织权利的事项;
(四)其他违反法律、法规、规章规定的事项。
第八条 市人民政府可以根据行政管理工作的需要,制定规范性文件立项工作计划,也可以根据实际需要即时立项。
第九条 规范性文件由制定机关组织起草,可以请有关专家参加或者委托有关专家负责起草工作。起草规范性文件应当广泛听取有关部门、组织和行政管理相对人及专家的意见。相关部门对规范性文件草案内容存有较大分歧意见的,起草部门应当进行协商,协商不成的,报本级人民政府协调或者裁定。
第十条 规范性文件涉及政府重大投资项目、重大公共基础设施、公用事业价格调整、企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境保护、教育医疗、社会保障制度改革等公共利益或者与人民群众切身利益密切相关的事项,起草部门应当组织进行社会风险评估。
第十一条 制定规范性文件实行合法性审查制度。市、县(区)政府或者工作部门制定的规范性文件,应当在提交审议决定前,由本级政府法制机构或者本部门法制机构进行合法性审查。
市、县(区)人民政府工作部门制定规范性文件,应当在公布前报送本级政府法制机构进行合法性审查,公布后15日内报送备案。
县级以上人民政府和乡镇人民政府制定的规范性文件,应当在公布后15日内向上级人民政府报送备案。
市人民政府列入立项工作计划的规范性文件,可以参照《河北省地方政府立法规定》规定的程序进行审查。
第十二条 政府工作部门报送政府法制机构对规范性文件进行合法性审查,应当提交下列材料:
(一)报送审查的公函和部门法制机构初审意见函;
(二)规范性文件草案的起草说明和纸质、电子文本;
(三)法律、法规和规章等依据;
(四)征求意见或者进行社会风险评估的有关材料及有关参考资料。
第十三条 规范性文件的起草说明应当包括下列内容:
(一)制定的必要性和可行性;
(二)法律、法规和规章的有关规定;
(三)拟解决的主要问题以及采取的主要措施;
(四)采纳有关部门、专家或者社会公众意见情况。
进行社会风险评估的,应当说明评估结果采纳情况。
第十四条 政府法制机构对部门报送的规范性文件草案进行合法性审查时,需要报送部门补充提供有关材料或者说明情况的,报送部门应当按要求提供;需要补充征求其他有关部门意见的,有关部门应当在规定时间内以书面形式向政府法制机构反馈意见。
第十五条 政府法制机构应当对规范性文件的下列内容进行合法性审查:
(一)是否超越制定机关的法定职权或者法律、法规、规章的授权范围;
(二)是否与法律、法规、规章相抵触;
(三)是否违反本规定第七条的规定;
(四)是否符合规范性文件制定程序;
(五)其他需要审查的内容。
第十六条 政府法制机构应当在收到符合本规定第十二条 规定的材料之日起15个工作日内,完成对部门报送规范性文件的合法性审查工作。对有特殊情况不能在规定期限内审查完成的,经政府法制机构主管负责人批准,可以延长10个工作日,并将延长的理由告知起草部门。政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的,视为审查通过。
规范性文件合法性审查需要进行调查研究、召开论证会、听证会或者退回部门修改的,所需时间不计算在本条规定的期限内。
对应对重大突发公共事件、执行上级行政机关的紧急命令或者立即施行临时性措施、保障公共安全和重大公共利益等紧急情况制定的规范性文件,应当在收到送审稿后立即进行审查。
除列入立项工作计划的规范性文件外,政府法制机构对于本级政府交付进行合法性审查的规范性文件,应当在7个工作日内完成审查工作。有具体时间要求的从其要求。
第十七条 政府法制机构完成对规范性文件合法性审查后,应当根据下列不同情况提出书面审查意见:
(一)对规范性文件的内容符合有关法律、法规、规章规定的,提出内容合法的意见;
(二)对规范性文件的主要内容违反有关法律、法规、规章规定的,提出不予制定的意见;
(三)对规范性文件制定条件尚不成熟或者相关部门对规定的主要制度存在重大分歧意见且经协调无法达成一致意见的,提出暂缓制定的意见;
(四)对违反第七条规定的,提出取消相关内容的意见;
(五)对语言不规范、存有法律常识性错误的,提出修改完善的意见。
第十八条 报送部门收到政府法制机构的书面审查意见后,应当根据审查意见对规范性文件进行修改。
报送部门对政府法制机构的审查意见有异议的,应当自收到审查意见之日起5个工作日内,以书面形式提出协商意见。协商不成的,报本级人民政府裁决。
第十九条 上级人民政府对下级人民政府报送备案审查的规范性文件,参照第十五条规定进行审查并予回复。
第二十条 政府规范性文件由本级人民政府常务会议审议通过或者经主管负责人、主要负责人决定。
部门规范性文件由部门办公会议审议通过或者经主管负责人、主要负责人决定。
第二十一条 规范性文件由制定机关主要负责人签署公布施行。
公布规范性文件,一般应当载明制定机关、文号、文件名称、发布日期、施行日期等内容。签署命令公布施行的规范性文件应当载明制定机关、序号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、主要负责人署名和公布日期。
第二十二条 规范性文件应当自公布之日起30日后施行,但公告、通告以及其他公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章执行或者不利于保障国家安全、重大公共利益的除外。
第二十三条 经政府法制机构合法性审查的政府工作部门规范性文件,由政府法制机构统一登记、统一编号、统一向社会公布。
未经登记、编号、公布的规范性文件不得作为行政管理的依据,公民、法人或者其他组织可以拒绝执行。
向社会公布规范性文件应当通过政府网站或者新闻媒体等方式。
第二十四条 规范性文件应当规定有效期。有效期最长不超过5年;标注“暂行”、“试行”的,有效期不超过2年。有效期满后规范性文件自行失效。制定机关认为需要继续施行的或者需要修改后继续施行的,应当重新经过审查、决定和发布程序予以继续施行。
第二十五条 市、县(区)人民政府应当依照信息公开的有关规定,及时公开现行有效的规范性文件内容,有条件的应当建立规范性文件数据库,方便公民、法人或者其他组织查询。
第二十六条 县级人民政府法制机构应当于每年1月15日前,将上年度本级人民政府规范性文件的合法性审查工作情况报市人民政府法制机构。
市人民政府法制机构应当于每年1月31日前,总结通报上年度全市规范性文件合法性审查工作情况,并将上年度本级人民政府和下级人民政府规范性文件的合法性审查工作情况汇总报省人民政府法制机构。
市、县(区)人民政府法制机构应当定期在政府网站或者当地新闻媒体上公布备案登记的规范性文件目录。
第二十七条 县级以上人民政府应当对所属工作部门和下级人民政府的规范性文件进行监督管理。
县级以上人民政府法制机构可以通过调阅、抽查制定机关的发文登记簿和有关文件的方式,对规范性文件报送审查和备案情况进行监督检查,制定机关应当予以配合。
第二十八条 公民、法人或者其他组织认为公布的规范性文件有违法内容的,可以向制定机关提出审查建议。制定机关应当在30个工作日内进行审查并书面答复。对答复意见有异议的,应当在15日内提出复查申请,属于各级人民政府制定的规范性文件可以向上一级人民政府法制机构提出;属于政府工作部门制定的规范性文件可以向本级人民政府法制机构提出。接到复查申请的人民政府法制机构应当在30个工作日内进行复查并书面答复。
第二十九条 规范性文件制定机关有下列情形之一的,由政府法制机构责令改正,给予通报批评,可以提请本级人民政府纠正或者撤销该规范性文件,并在政府网站上公告;情节严重的依法追究责任:
(一)未按规定报送合法性审查和备案的;
(二)未按审查意见修改的;
(三)未按规定向社会公布的。
第三十条 负责规范性文件审查的政府法制机构收到规范性文件不予审查或者对审查发现的违法问题不提出纠正意见的,由本级人民政府责令改正或者通报批评;情节严重的,依法追究责任。
第三十一条 本规定自2011年5月1日起施行,1991年10月3日制定公布的《秦皇岛市规范性文件制定程序暂行规定》同时废止。





葫芦岛市政府信息公开暂行规定

辽宁省葫芦岛市人民政府


葫芦岛市政府信息公开暂行规定


           葫芦岛市人民政府令

             第96号

  现将《葫芦岛市政府信息公开暂行规定》予以公布,自公布之日起施行。


                    市长 孙兆林
                  二○○六年七月二十三日

             葫芦岛市政府信息公开暂行规定

               第一章 总则

  第一条 为规范政府信息公开行为,保障公民、法人和其他组织对行政活动的知情权、参与权和监督权,提高依法行政水平,依照《辽宁省政府信息公开规定》,结合我市实际,制定本规定。
  第二条 市、县级人民政府及其所属部门,法律、法规授权或行政机关依法委托行使行政职权的组织(以下简称行政机关)公开政府信息,适用本规定。
  第三条 本规定所称政府信息,是指行政机关在行使管理职能和提供公共服务活动中形成和掌握的以纸质、胶卷、磁带、磁盘、光盘以及其他电子存储材料等载体为内容的政务信息。
  第四条 建立和执行政府信息公开联席会议制度。市、县级政府信息公开联席会议由政府办公室及监察、信息产业、政府法制、档案、保密等部门,协调、研究和处理政府信息公开过程中的重大问题及工作事项。
  市、县级人民政府办公室负责本规定的组织实施。
  第五条 行政机关应当指定专门机构负责政府信息公开的日常事务,具体职责是:
 (一)负责公开本机关的政府信息;
 (二)受理和处理向本机关提出的政府信息公开申请;
 (三)保管、维护、更新或者督促本机关有关机构保管、维护、更新本机关的政府信息; 
 (四)组织编制本机关的政府信息公开指南、政府信息目录;
  (五)法律、法规、规章规定的其他职责。
  第六条 政府信息公开遵循合法规范、全面真实、及时便民、有利监督的方针,以公开为原则,不公开为例外。除本规定第九条所列依法不予公开外,均应予以公开。
  第七条 市、县级人民政府要加强对政府信息工作的领导,落实机构和人员,并保证政府信息公开工作经费和与工作相适应的办公条件。

         第二章  政府信息公开的范围和内容
  
  第八条 行政机关应主动公开的政府信息:
  (一)本机关制定的规范性文件及与经济、社会管理和公共服务相关的其他文件;
 (二)经济社会发展计划、规划及其进展和完成情况;
 (三)城市总体规划、其他各类城市规划以及土地利用总体规划及其执行情况;
 (四)影响公众人身和财产安全的疫情、灾情等突发公共事件的预报、发生及其处理情况;
 (五)教育、扶贫、优抚、社会保障、劳动就业等方面的标准、条件及实施情况;
 (六)土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等情况;
 (七)行政审批、行政收费的相关事项;
  (八)城市基础设施建设项目的公开招标、中标情况及工程进度情况;
 (九)政府集中采购项目、限额、标准、结果及其监督情况;
 (十)重要专项基金、资金的使用情况;
 (十一)行政管理职能及其调整、变动情况;
 (十二)行政机关办事程序、条件、依据,监督途径和联系方式;
 (十三)公务员招考、录用以及公开选任干部的条件、程序、结果等情况;  
 (十四)法律、法规、规章规定的行政机关应当主动公开的其他政府信息。
  第九条 下列政府信息不予公开:
  (一)涉及国家秘密的;
  (二)属于商业秘密或者以不公开为条件主动向行政机关提供的信息;
  (三)个人隐私或者公开可能侵害个人隐私的信息;
  (四)行政机关内部研究、讨论工作的信息;
  (五)法律、法规及规章规定不予公开的其他信息。
  第十条 本办法第九条第(二)、(三)项所列的政府信息有下列情形的,可以公开: 
  (一)权利人和相关当事人同意公开的;
  (二)公开后可能带来的公共利益高于可能造成局部损害的;
  (三)法律、法规规定可以公开的。
  第九条第(四)项所列的政府信息,行政机关认为公开具有明显的公共利益并且不会造成实质性损害的,可以公开。

            第三章 政府信息公开的形式和程序
  
  第十一条 行政机关可以采用下列形式主动公开政府信息:
  (一)互联网上的政府网站;
  (二)政府公报、报纸、杂志等公开合法出版物; 
  (三)广播、电视等新闻媒体;
  (四)新闻发布会; 
  (五)公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子屏幕等场所或设施;
  (六)其他便于公众及时准确获得政府信息的形式。
  市、县级人民政府可以把档案馆等作为集中查询本级政府信息的场所。
  第十二条 属于主动公开的政府信息,行政机关应当在信息生成后及时公开。特殊原因不能及时公开的,可在15日内公开。
  第十三条 公民、法人和其他组织申请公开不属于行政机关主动公开的信息的,可以采用信函、电报、传真、电子邮件等书面方式或者电话、面谈等口头方式提出。书面申请的,行政机关应当在收到申请的当日登记;以口头方式提出申请的,应当当场登记。
  在申请公开政府信息时,申请人应当提供所需政府信息的内容描述以及申请人姓名(名称)、住所、身份证明、联系方式等基本情况。
  第十四条 对申请人提出的申请,除当场予以答复的情形外,行政机关应当自登记起10日内,按下列规定作出答复或者处理:
  (一)属于公开范围或者申请公开的信息已经主动公开的,应当告知申请人获得该信息的方式和途径;
 (二)要求提供的政府信息含有不予公开的内容,但能够区分处理的,行政机关应当提供可以公开的内容; 
 (三)被申请机关不掌握申请公开的政府信息的,应当书面告知申请人,并告知掌握该信息的行政机关名称及其联系方式;
 (四)申请公开的政府信息不存在的,应当书面告知申请人;
 (五)属于不予公开范围的,应当书面告知申请人不予公开的理由和行政救济渠道。
  第十五条 对于可以向申请人公开的政府信息,行政机关应当及时提供给申请人。能够在申请人履行有关手续后当场提供的,应当当场提供;不能当场提供的,应当自履行手续后5日内提供。
  因信息资料处理等客观原因及其他正当理由不能在规定的期限内提供信息的,经行政机关负责人同意,可以适当延长期限,但延长期限最长不超过10日。
  第十六条 因不可抗力或者其他法定事由不能在规定的期限内答复申请人或者向申请人提供政府信息的,期限中止,障碍消除后期限恢复计算。
  期限的中止和恢复,行政机关应当书面通知申请人。
  第十七条 行政机关应当编制属于主动公开范围的政府信息目录。有条件的行政机关,可以编制主动公开的政府信息以外的其他政府信息目录。
  政府信息目录应当适时调整和及时更新。
  第十八条 行政机关应当将本机关负责政府信息公开日常事务机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱地址向社会公开,方便公民、法人和其他组织提出咨询问题和意见。
  第十九条 政府信息应当无偿提供。应当收取的政府信息打印、复制等成本费用,按省财政和物价行政部门制定的标准执行。
对于生活有困难的,经本人申请并提供有关证明,行政机关负责人审核同意,可以减免费用。

              第四章 政府信息公开的监督和检查
  
  第二十条 市、县级人民政府应建立政府信息公开评议考核制度,并将违反政府信息公开规定的行为纳入行政过错责任追究范围。
  第二十一条 市、县级人民政府办公室采用下列方式对下级政府及所属行政机关政府信息公开情况实施督促、检查:
  (一)对政府信息公开情况定期或者不定期检查;
  (二)通过发放征求意见函、问卷调查等形式,广泛听取社会各界对政府信息公开的意见和建议;
  (三)以政府信息公开简报的形式,及时通报情况;
  (四)设立政府信息公开投诉、举报电话和意见箱,并将处理情况及时告知投诉、举报人。
  第二十二条 下级行政机关每季度向上一级行政机关报告职权管辖范围内的政府信息。
  第三十三条 市、县级人民政府办公室应将本级政府信息公开情况形成年度报告,并于次年1月30日前向社会予以公布。

              第五章 法律责任

  第二十四条 行政机关违反本办法,有下列行为之一,由有关部门督促改正;情节严重的,由监察部门或者主管行政部门对直接负责人和其他责任人依法给予行政处分。
 (一)不履行主动公开义务的;
 (二)不提供或者不及时更新政府信息目录的; 
 (三)对符合法定条件的申请人,隐瞒或者不提供应当公开的政府信息的; 
 (四)公开属于不予公开范围的政府信息的;
 (五)行政机关采取有偿或者变相有偿的方式提供本机关已经决定不予公开的政府信息的;
 (六)故意提供虚假政府信息的;
  (七)在提供政府信息时,违反有关规定收取费用的。

                 第六章 附则

  第二十五条 本规定未尽事宜按有关法律、法规及规章的规定执行。 
  第二十六条 本规定执行中的具体问题由市政府办公室负责解释。
  第二十七条 本规定自公布之日起施行。